與2002年電改5號(hào)文出臺(tái)后，落實(shí)舉步維艱不同，2015年電改9號(hào)文頒布后，電改迎來(lái)了窗口期。
其中，31家電力交易中心的相繼掛牌，為電改提供了一塊新的“陣地”，在推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場(chǎng)化交易機(jī)制方面做出了積極嘗試。
截至發(fā)稿時(shí)，我國(guó)已經(jīng)成立了2家國(guó)家級(jí)電力交易中心（北京電力交易中心和廣州電力交易中心）和29家省級(jí)電力交易中心，還有海南、山西、湖北等電力交易中心正在籌備。
那么，這31家電力交易中心在中國(guó)電改的征途上，承擔(dān)了什么歷史使命？現(xiàn)在究竟做了什么？未來(lái)將會(huì)如何發(fā)展？
帶著這些疑問(wèn)，記者對(duì)北京、廣州、安徽、廣東、貴州等地電力交易中心，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并參考了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)電力交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，形成以下一組報(bào)道。在這里，我們不夸大成績(jī)，也不掩蓋問(wèn)題，只求探明適合中國(guó)國(guó)情的電力交易中心的發(fā)展邏輯，為中國(guó)電改找到方向。
降電價(jià)，牛鼻子抓錯(cuò)了
電價(jià)降了！
各地電力交易中心運(yùn)營(yíng)以來(lái)，人們普遍反映如此。
4月22日，山東電力交易中心在濟(jì)南掛牌。當(dāng)天，實(shí)現(xiàn)交易電量54億千瓦時(shí)。其中，組織完成了省內(nèi)兩批次共計(jì)500億千瓦時(shí)直接交易，降價(jià)幅度達(dá)5分/千瓦時(shí)，降低用戶(hù)電費(fèi)成本25億元。同時(shí)，配合北京電力交易中心，成功組織開(kāi)展了銀東直流跨區(qū)90億千瓦時(shí)電量的直接交易，平均降價(jià)6.5分/千瓦時(shí)，降低山東用電企業(yè)成本5.4億元。
廣東電力交易中心成立至今，共組織了4次售電商參與的競(jìng)價(jià)交易，其中7月，全網(wǎng)月度競(jìng)爭(zhēng)交易總成交電量為26.6億千瓦時(shí)，共有35家供應(yīng)商和112家需求方成交，最終結(jié)算的平均價(jià)差為-58.87厘/千瓦時(shí)，平均降幅超過(guò)6分/千瓦時(shí)。
可見(jiàn)，電力交易中心的建立，確實(shí)起到了9號(hào)文中提及的“降低電力成本”的作用，讓改革的紅利有效釋放。因?yàn)?，從供電市?chǎng)來(lái)看，目前處于供過(guò)于求的狀態(tài)。通過(guò)電力交易中心，一些發(fā)電企業(yè)利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制銷(xiāo)售電量，不僅解決了產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，還激發(fā)了企業(yè)降價(jià)的動(dòng)力，同時(shí)降低了用電企業(yè)的成本。這正應(yīng)了電力供給側(cè)改革的題中之意。
然而，我們發(fā)現(xiàn)一些政府部門(mén)、改革參與主體在認(rèn)識(shí)上，存在把建立電力交易中心的目的片面理解為降電價(jià)，或過(guò)于聚焦降電價(jià)的傾向。電價(jià)下降本質(zhì)上是在市場(chǎng)配置資源的條件下，當(dāng)前供求關(guān)系在價(jià)格上的反映，是電力需求增長(zhǎng)放緩與發(fā)電裝機(jī)容量總體過(guò)剩共同作用的結(jié)果。電力供應(yīng)過(guò)剩，是推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的契機(jī)；電價(jià)下降，不是裹挾電改政策落實(shí)的理由。電改的目的是理順電力價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制。電價(jià)升或降，應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)各參與主體在這個(gè)價(jià)格機(jī)制下博弈的結(jié)果。
因此，電力交易中心的建立與運(yùn)營(yíng)不應(yīng)把降電價(jià)作為最終目的。在改革進(jìn)程中，電改所引入的競(jìng)爭(zhēng)未必意味著電價(jià)的下降。
經(jīng)濟(jì)增速放緩背景下，把降電價(jià)和救企業(yè)連在一起本身是錯(cuò)誤的，相當(dāng)于頭痛醫(yī)腳，而采取行政手段干預(yù)電力市場(chǎng)，更是錯(cuò)上加錯(cuò)。只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)將落后的產(chǎn)能淘汰，同時(shí)促使存活下來(lái)的企業(yè)引進(jìn)新技術(shù)，提高效率，降低成本，其結(jié)果傳遞到終端電價(jià)上，才能形成市場(chǎng)意義的降價(jià)空間，并真正“良性”降價(jià)。
政府和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該正確引導(dǎo)公眾對(duì)電改的期待，不切實(shí)際的降低電價(jià)的承諾不但可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素的累加，更可能因意料之外的社會(huì)壓力傳導(dǎo)，而使改革進(jìn)程偏離、影響改革成敗。
市場(chǎng)化，做比說(shuō)更給力
1996年3月29日，美國(guó)率先在紐約商業(yè)交易所中引入電力期貨交易，接下來(lái)的數(shù)年里，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、波蘭、澳大利亞等國(guó)家都根據(jù)需要相繼建立了電力交易市場(chǎng)，可以說(shuō)建立電力交易市場(chǎng)是全球電力市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)。
此前，阻礙我國(guó)電力市場(chǎng)化的最大障礙是行政計(jì)劃管制，包括項(xiàng)目核準(zhǔn)制、價(jià)格審批制、年度計(jì)劃電量分配制。這種體制存在明顯弊端，近20年來(lái)，電力需求增長(zhǎng)不確定性較大，使得國(guó)家集中決策審批的方式難以適應(yīng)，項(xiàng)目核準(zhǔn)制剝奪了電力企業(yè)分散決策權(quán)和發(fā)展的部分自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。價(jià)格審批制鎖定了電力生產(chǎn)發(fā)、輸、配、售各個(gè)環(huán)節(jié)的價(jià)格，年度發(fā)電計(jì)劃分配又鎖定了上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)自然喪失了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性。價(jià)格不能波動(dòng)，電量不能自主營(yíng)銷(xiāo)確定，電力項(xiàng)目不能自主決策，推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)自然舉步為艱。
電改9號(hào)文明確提出，建立相對(duì)獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)，推進(jìn)構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系。目前建立的31家電力交易中心，為電力供需兩側(cè)市場(chǎng)的有序開(kāi)放及“多買(mǎi)多賣(mài)”市場(chǎng)格局的形成創(chuàng)造了必要條件，為提高電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性與效率提供了有效途徑，對(duì)電力企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇。
不過(guò)，這31家電力交易中心，目前主要由政府牽頭搭建市場(chǎng)平臺(tái)，讓發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)自由協(xié)商或集中競(jìng)價(jià)敲定中長(zhǎng)期合同電量，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸送電力并收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)，這種方式應(yīng)該說(shuō)對(duì)電力市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)和操作還過(guò)于簡(jiǎn)單。
未來(lái)電力交易中心的發(fā)展，還應(yīng)牢牢沿著市場(chǎng)化的改革初衷，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，遵循市場(chǎng)規(guī)律，主動(dòng)樹(shù)立符合市場(chǎng)要求的理念意識(shí)。首先，要以構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系為目標(biāo)，按照“統(tǒng)一市場(chǎng)、兩級(jí)運(yùn)作”的方式，推動(dòng)建立公平、透明、高效的市場(chǎng)規(guī)則和運(yùn)作機(jī)制，用市場(chǎng)化方式解決矛盾和問(wèn)題，減少各類(lèi)行政干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。其次，要?jiǎng)?chuàng)造條件發(fā)揮電力交易中心的作用，積極擴(kuò)大市場(chǎng)化交易規(guī)模，活躍市場(chǎng)交易，促進(jìn)各方共贏，充分釋放改革紅利。最后，要以市場(chǎng)和客戶(hù)為導(dǎo)向，進(jìn)一步明確交易中心的工作流程和職責(zé)界面，健全交易平臺(tái)功能，建立完善適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)行機(jī)制，保障交易中心發(fā)揮應(yīng)有功用。
“盲目市場(chǎng)化”也是一種病
在很多人看來(lái)，新成立的北京、廣州兩個(gè)電力交易中心的作用相當(dāng)于上交所和深交所。然而，電力交易相對(duì)股票交易來(lái)說(shuō)有其特殊性，除了交易，還要考慮電網(wǎng)的安全，切不可同日而語(yǔ)。
電力行業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)行業(yè)，電力產(chǎn)品是人民生產(chǎn)、生活的必需品，9號(hào)文也明確指出我國(guó)深化電改應(yīng)堅(jiān)持保障民生的原則。因此，在改革實(shí)施過(guò)程中，既需要推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又需要充分考慮企業(yè)和社會(huì)的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。
參考美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)電力市場(chǎng)化改革的經(jīng)歷，我們發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革不是不可行的。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家有一些先天不足，比如法律不夠完善、投資環(huán)境不佳、政府管治能力不足等因素，監(jiān)管部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)都需要時(shí)間來(lái)學(xué)習(xí)和適應(yīng)。所以中國(guó)電改需要平穩(wěn)過(guò)渡，制定切實(shí)可行的、分階段有重點(diǎn)的實(shí)施計(jì)劃。
正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉紀(jì)鵬所言，電力改革既不可急于求成，也不可停滯不前。一方面，要避免陷入“盲目反壟斷”和“盲目市場(chǎng)化”的誤區(qū)。這既忽視了電力自然壟斷的特點(diǎn)，也沒(méi)有能夠?yàn)橄M(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的電力產(chǎn)品。另一方面，在改革方法論上，必須從中國(guó)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)安全出發(fā)，像大船掉頭那樣平穩(wěn)地在市場(chǎng)化的海洋中實(shí)現(xiàn)路徑轉(zhuǎn)型，助推電力企業(yè)乘風(fēng)破浪。
因此，未來(lái)電力交易中心的發(fā)展，要在計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌制下循序漸進(jìn)推進(jìn)各項(xiàng)改革實(shí)施，避免價(jià)格劇烈波動(dòng)和利益格局大幅調(diào)整。一方面，逐步放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃，電量比例根據(jù)改革進(jìn)程逐步擴(kuò)大。初期可通過(guò)計(jì)劃電量調(diào)整，實(shí)現(xiàn)電力電量平衡，隨著放開(kāi)電量逐步擴(kuò)大，逐步建立市場(chǎng)化的偏差電量調(diào)整機(jī)制。此外，考慮到我國(guó)清潔能源快速發(fā)展、電網(wǎng)安全運(yùn)行矛盾突出、技術(shù)條件尚待完善等國(guó)情特點(diǎn)，市場(chǎng)建設(shè)初期適宜以中長(zhǎng)期交易為主，以保障市場(chǎng)成員長(zhǎng)期發(fā)用電需求、規(guī)避市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，隨著市場(chǎng)機(jī)制、技術(shù)條件等完善成熟，再逐步推進(jìn)現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，發(fā)揮調(diào)節(jié)實(shí)時(shí)平衡、保障安全等作用。
“抓住耗子才是好貓”
改革并非一帆風(fēng)順。
從目前電力交易中心的組建和運(yùn)行中看，各方訴求交織疊加，改革形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜。地方政府關(guān)注提振地方經(jīng)濟(jì)、助力工業(yè)企業(yè)解困，希望通過(guò)市場(chǎng)交易降低用電成本，個(gè)別地方政府采用行政手段干預(yù)市場(chǎng)；發(fā)電企業(yè)一方面希望通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高市場(chǎng)份額，另一方面又希望維持較高的上網(wǎng)電價(jià)；清潔能源發(fā)電企業(yè)與常規(guī)火電企業(yè)、電力送出省與受入省的發(fā)電企業(yè)各有訴求，利益協(xié)調(diào)難度大；售電公司等新興市場(chǎng)主體急于參與市場(chǎng)，從改革中爭(zhēng)取紅利。此外，關(guān)于電力交易中心的組建，究竟是電網(wǎng)獨(dú)資，還是股份制，也存在不少爭(zhēng)議。
解決這些困難，我們需要更高的智慧。就如改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平說(shuō)的那樣，管它白貓黑貓，抓住耗子才是好貓。當(dāng)務(wù)之急，是要讓各級(jí)電力交易中心盡快運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是化解各種矛盾的最佳辦法。
說(shuō)到底，電力市場(chǎng)化就是電力資源由政府計(jì)劃配置方式向政府調(diào)控下的市場(chǎng)配置方式轉(zhuǎn)變。電力交易中心能否順利發(fā)展，其難點(diǎn)就是合理界定政府與市場(chǎng)的定位與邊界，使政府和企業(yè)各司其職，政府的角色應(yīng)更多地定位為加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和監(jiān)管監(jiān)督，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。眼下，在各地電力交易中心積極擁抱市場(chǎng)化改革的形勢(shì)下，各級(jí)政府的態(tài)度將關(guān)乎改革的進(jìn)度。
一方面，在市場(chǎng)公平準(zhǔn)入、市場(chǎng)交易等按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。目前某些省及地方計(jì)劃指定某些企業(yè)成立配售電公司以實(shí)現(xiàn)單純降價(jià)的目的，這種行政指令性行為與近年來(lái)很多省以“拉郎配”的方式開(kāi)展大用戶(hù)直接交易的行為本質(zhì)相同，都有違市場(chǎng)化改革的大方向。因此，隨著市場(chǎng)的放開(kāi)，應(yīng)盡快制定公平合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和市場(chǎng)交易規(guī)則，對(duì)符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶(hù)公平無(wú)歧視準(zhǔn)入，嚴(yán)格按照各方共同認(rèn)可的交易規(guī)則組織和執(zhí)行市場(chǎng)交易，確保公平競(jìng)爭(zhēng)。
另一方面，政府應(yīng)在市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)一步提升監(jiān)管能力。電力市場(chǎng)運(yùn)行中，售電側(cè)和增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)可能會(huì)形成地方性的壟斷，損害用戶(hù)利益。監(jiān)管部門(mén)迫切需要完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，重點(diǎn)針對(duì)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況、市場(chǎng)環(huán)境下電力交易、調(diào)度、供電服務(wù)和安全，以及電網(wǎng)公平接入等方面加強(qiáng)監(jiān)管，確保電力市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有序運(yùn)作。
電力體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，電力交易中心的建立與發(fā)展，與輸配電價(jià)改革、售電側(cè)改革等各項(xiàng)改革彼此交織，互相影響，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)。唯有如此，才能夠?qū)崿F(xiàn)9號(hào)文提出的“降低電力成本、理順價(jià)格形成機(jī)制，逐步打破壟斷、有序放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平、控制能源消費(fèi)總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)節(jié)能減排”的終極目標(biāo)。
無(wú)論如何，大幕已拉開(kāi)，改革正提速，問(wèn)題在解決。
