早在聞名遐邇的888號令之前，美國電力工業(yè)同樣經歷了曲折的過程，也正是這樣的經歷不斷推動電力工業(yè)提升普遍服務能力，提高生產效率，實現(xiàn)社會福利最大化。從自由競爭到壟斷兼并，從特許經營到集中式市場競爭，管制方式隨市場變化而調整，又反作用于市場發(fā)展，呈現(xiàn)出一副水到渠成的模樣。
大兼并、大投資狂歡
愛迪生在發(fā)明有廣泛實用價值的電燈三年后，1882年創(chuàng)立了愛迪生電燈公司(Edison Electric Light Company)。同年9月4日，美國紐約曼哈頓的珍珠街發(fā)電廠投運，點亮了JP摩根辦公室在內的400盞點燈，標志著美國現(xiàn)代電力工業(yè)的起點。
據(jù)《美國電力市場運行與監(jiān)管實例分析》一書介紹，早期市場產生了大量規(guī)模分散的電力公司，在工業(yè)聚集地之一芝加哥，1892年就有40多家電力公司。然而，當時交通電氣化發(fā)展很快，電力牽引街車占負荷比例很大，他們有自己的發(fā)電設施給街車供電，其需求高峰在早晨和傍晚，另一些電力公司的負荷則主要是為了照明，需求在夜間。因此眾多的電力公司機組負荷率低，導致電價很高，電力可以說是奢侈品。
1894年圣誕，時任芝加哥愛迪生公司總經理的塞繆爾·英薩爾(Samuel Insull)在英國南部城市布萊頓度假，他發(fā)現(xiàn)這里店鋪夜里雖然關門了，但是并未熄燈。這種情況在當時的美國從未出現(xiàn)過。于是，英薩爾找到當?shù)氐碾娏纠习逶儐栐?，發(fā)現(xiàn)他們并沒有對所有用戶所有時段用電統(tǒng)一收費，而是分別為高負荷和低負荷時段定價。
英薩爾認為，刺激需求增長，提高機組負荷率有利于電力公司盈利。他和電力牽引公司協(xié)商，使其同意從愛迪生電力公司買電為街車供電，這就要來了早晨和傍晚的負荷，同時承諾以較低價格售電，獲得了大工廠和辦公樓的負荷需求。這樣一來，芝加哥愛迪生公司建設的集中式發(fā)電廠可以以較高負荷全天運行。后來，愛迪生公司以低電價為營銷手段，以集中式發(fā)電為技術手段，取得芝加哥電力牽引街車唯一供電商經營權，并通過并購小電力公司和獲取上游煤礦、鐵路負荷需求的方式，進一步降低電價，逐步獲得了市場壟斷地位。
1922年到1927年，電力公司迎來了兼并重組潮。五年間，有1600多家私營電力公司被兼并，到了20世紀20年代中期，16家電力控股公司控制了85%的美國電力工業(yè)。
電力工業(yè)以不可阻擋的趨勢向集中式規(guī)?；~進，而操縱股市和電價的能力漸漸被公眾詬病，巨頭英薩爾看到形勢，主動要求被監(jiān)管。他認為，電力具有自然壟斷特性，對電力行業(yè)監(jiān)管是不可避免的趨勢，電力公司可換取排他性特許經營權，從而獲得穩(wěn)定的投資回報，更容易贏得資本青睞。從社會福利的角度看，引入監(jiān)管能減少輸配電網絡的重復投資，使集中式大電廠可以發(fā)揮規(guī)模經濟效應。
1907年，威斯康星州通過了第一部電力公司監(jiān)管法律，授權成立州公用事業(yè)監(jiān)管委員會，州監(jiān)管機構負責設定本州電力零售價格和控制電力公司收益，保證在授予電力公司壟斷經營權后，電力用戶不受壟斷價格的傷害。
如英薩爾所料，監(jiān)管不但沒有遏制電力工業(yè)的發(fā)展，反而促進了投資。據(jù)統(tǒng)計，1907年美國電力投資比1902年翻了一番，到1912年又翻了一倍，美國在電力工業(yè)的投資超過了鐵路在其發(fā)展最迅速時的投資。
“大蕭條”過后，1933年的“羅斯福新政”其中一項內容還是促進電力發(fā)展拉動經濟增長，不過這個時候不再是電力公司的自由擴張，也不僅是州政府的監(jiān)管，聯(lián)邦政府的力量開始介入。
1935年，聯(lián)邦政府頒布《聯(lián)邦電力法(第二部分)》，改變了州政府是電力唯一監(jiān)管主體的局面，形成聯(lián)邦和州兩級監(jiān)管格局，前者負責跨州輸電和電力躉售業(yè)務，后者負責州內電力銷售和銷售電價。電價的監(jiān)管基本是依據(jù)電力公司申報的成本和監(jiān)管資產規(guī)模，考慮市場合理的資產回報率，既確保銷售電價公平、合理，又使電力公司能獲得合理的投資回報。
與此同時，大電力公司的發(fā)展推動了區(qū)域電網互聯(lián)和電量交易。1927年美國賓夕法尼亞州、馬里蘭州、新澤西州的互聯(lián)電網實施聯(lián)合調度，簽署了第一份電力聯(lián)營協(xié)議，成立了聯(lián)合調度機構PJM。
1935年到1965年被普遍認為是以上這種監(jiān)管模式的黃金時代：發(fā)電機組單機容量不斷增加，輸電電壓等級不斷提高，電網規(guī)模不斷擴大，垂直一體化私營電力公司規(guī)模經濟效益持續(xù)改善，電價保持平穩(wěn)下降。根據(jù)FERC的統(tǒng)計，1945年到1965年，居民電價下降了34%。
但從1965年之后，電力生產的邊際成本超過了平均成本，轉折開始了。
IPP獨立電廠：電力變革的有生力量
哈佛大學教授William W. Hogan在其論文中寫道，不斷提升的技術水平和規(guī)模經濟效應使得此前的電力價格始終保持平穩(wěn)或下降趨勢。但20世紀70年代石油危機的到來，使上游燃料價格飆升，同時伴隨著更高的通貨膨脹率，電力價格也必須上漲以覆蓋生產成本。
針對終端價格上漲訴求，麻省理工學院教授Paul L. Joskow在其論文中提到，各個利益主體本就對當前的監(jiān)管模式感到不滿，常在監(jiān)管收入聽證會上提出異議，指出應當改變當前的定價模式。1973年電力公司突然提出要大幅上漲電價以覆蓋成本的要求更是加劇了變革的壓力。
《美國電力市場運行與監(jiān)管實例分析》一書的作者謝開在書中指出，一旦維持規(guī)模經濟效應的技術進步緩慢，增長潛力會達到臨界值，模式難以為繼?；跉v史平均成本測算未來電價和收益的監(jiān)管收入無法滿足成本支出，這對電力公司形成了打擊，價格調整又挫傷用戶用電需求，使電力公司負荷減少，陷入惡性循環(huán);另一個惡性循環(huán)是：由于電力公司申報的投資獲批后在電價中即可回收投資成本，他們缺乏主動降低造價的動力，投資效率低，導致過渡投資，這又會拉高用戶價格。
20世紀60年代到20世紀90年代美國零售電價變化，數(shù)據(jù)來源：美國能源信息署
整個社會正在渴望引入更多競爭，以突破當前的窘境。
在美國電力工業(yè)發(fā)展早期，除各地區(qū)垂直一體化的電力公司以外，由于自發(fā)自用電更劃算，許多工商業(yè)用戶都有自己的電廠，只為自己的生產供電。1925年時自發(fā)自用比例占到電力供應總量的25%。后來因為電力公司不斷擴大規(guī)模，成本下降，價格也變得更加低廉，工商業(yè)企業(yè)放棄了自發(fā)自用，轉而和電力公司一對一協(xié)商，簽訂長期供電合同。1978年時，只有3%的電力供應來自這些企業(yè)自備電廠，幾乎沒有什么獨立電廠給用戶供電，聯(lián)邦政府和州政府也沒有任何鼓勵其發(fā)展的政策。
然而，當電力成本開始上漲時，工商業(yè)主探索投資熱電聯(lián)產機組，成為技術創(chuàng)新的主要源泉。如何對待這些機組是個問題：大多數(shù)機組都是自發(fā)自用，降低了電力公司的負荷，反過來推高電價，而如果電價補償過低，成本更低的自用機組又得不到鼓勵，用戶還是要承受高電價。
1978年，美國頒布實施《公用事業(yè)監(jiān)管政策法》(Public Utility Regulatory Policy Act, PURPA)。法案將非電力公司裝有的熱電聯(lián)產機組和使用可再生能源或垃圾發(fā)電的小容量機組(8MW以下)定義為“合格發(fā)電機組”(qualified facilities, QF)，規(guī)定電力公司必須以其邊際成本(法案又稱“替代成本”，即如無此電源時電力公司的供電成本)接納QF發(fā)出的電力，并提供備用服務。
Joskow指出，QF機組不是基于成本監(jiān)管定價的，而是基于購買者的機會成本。政府希望QF能在未來的發(fā)電領域扮演更加主要的角色。
The Traditional Structure of Investor-Owned Utilities
The Evolving Structure of Investor-Owned Utilities
PURPA頒布前后美國電力工業(yè)機構對比圖，來源：Joskow, Paul L., Regulatory Failure, Regulatory Reform, and Structural Change in the Electrical Power Industry
這些機組們的確不負眾望。
雖然這項政策遭到電力公司的反對，但由于政府的強力推動和用戶參與的強大力量，非電力公司(獨立發(fā)電商)特別是熱電聯(lián)產燃氣機組發(fā)電量大幅增長。1994年比1982年工業(yè)用電成本下降35%，電價平均下降30%。另外，熱電聯(lián)產機組效率達到70%-90%(常規(guī)火電33%)，新技術得到廣泛應用。從1978年到1992年，美國新增發(fā)電裝機的60%由獨立發(fā)電商投資建設。
在PURPA發(fā)布之前，這些自備機組只負責滿足其工商業(yè)投資者全部或部分的電力需求，上漲的零售價格可能會促使他們加重自用而不賣給電力公司，而在法案頒布之后，但實踐證明，他們賣電的積極性得到大幅度提升：1978年只有5%非電力公司機組電量賣給電力公司，而到了1986年，這一比例上升到36%。
1975年—1986年美國非電力公司發(fā)電量及賣給電力公司的電量，來源：Edison Electric Institute, Statistical Yearbook of the Electric Utility Industry, 1986 (Washington, 1987)
PURPA最初想的是通過引入競爭，修補完善監(jiān)管模式，但實施效果超過預期。原本部分人認為，獨立發(fā)電運營商無法提供高效可靠的電力供應，而法案的成功實施改變了這種看法。同時，這些新的發(fā)電公司也成為了進一步推動放松電力特許經營制度的最好例證。
是時候公平開放電網了
獨立發(fā)電運營商的迅速崛起可以說是美國版電力改革的前奏。
不過，PURPA提供的也不是完美無缺的方案。強制收購價格對電力公司是不公平的，很多電力公司要以長期邊際價格和QF簽訂長期購電合同，當他們在某些時段的短期發(fā)電價格低于合同電價時，電力公司和用戶依然要支付高電價。同時，如果沒有競爭市場，邊際成本的具體值實際上很難確定。
此外，這些發(fā)電商只有通過電力公司的輸電網才能為用戶供電，而電力公司在安排輸電時，往往會“偏袒”自己的發(fā)電廠，而且獨立發(fā)電商有跨區(qū)輸電需求，沿途電力公司需要開放電網并收取統(tǒng)一的輸電費率。
于是，電力商業(yè)模式需要解決兩個關鍵點：一是建立基于邊際價格的集中式電力市場，二是向所有發(fā)電競爭者公平開放輸電網絡。
1992年，海灣戰(zhàn)爭油價飆升，美國國會通過了《能源政策法(EPA92)》(Energy Policy Act, EPA)，在發(fā)電市場和輸電市場開放兩方面都出臺了極其重要的政策。主要包括：打開競爭大門，擴大發(fā)電躉售市場范圍;將非電力公司機組(non-utility generator，NUG)從原來劃定的QF范圍擴大到所有發(fā)電機組，不再對容量和類型進行限定，不再強制要求電力公司購買獨立發(fā)電商電力，電力公司發(fā)電與非電力公司機組平等開展競爭，授權FERC要求電力公司開放電網轉運業(yè)務。
電力公司對新政是矛盾的，既想保留壟斷經營權，又想破除約束，建設獨立發(fā)電機組，擴大資產規(guī)模和市場范圍。92法案指出，允許電力公司在服務區(qū)外擁有發(fā)電資產，參與全國范圍內的發(fā)電競爭;另外對大用戶直購電沒有做強制規(guī)定，由各州自行決定，電力公司可保留單一買家地位。
四年之后，著名的888號令和889號令明確了輸電開放和發(fā)電競爭市場的具體組織措施和技術措施，美國電改正式啟幕。
參考資料：
1. 謝開，《美國電力市場運行與監(jiān)管實例分析》，中國電力出版社，2017年3月第一版。
2. Joskow, Paul L. “Regulatory Failure, Regulatory Reform, and Structural Change in the Electrical Power Industry.” Brookings Papers on Economic Activity, Microeconomics 1989 (1989):125-99.
3. Hogan, William W. “Electricity Market Restructuring: Reforms of Reforms.” Discussion Paper, 2001-12, Harvard Kennedy School.
4. Severin Borenstein and James Bushnell , The U.S. Electricity Industry after 20 Years of Restructuring, September 2014.
5. https://www.ferc.gov/industries/electric/gen-info/qual-fac/what-is.asp
6. https://www.ferc.gov/industries/electric/gen-info/ewg.asp
7. https://en.wikipedia.org/wiki/Samuel_Insull
(特別鳴謝：童建中、劉云仁、谷峰老師指導)
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