經(jīng)過十年發(fā)展，我國已經(jīng)成為風電和太陽能發(fā)電世界第一大國。然而始終伴隨的棄風、棄光，讓這些年的“風光”黯然失色。局部和整體、供給側和消費側、常規(guī)電源和新能源等不協(xié)調(diào)、不平衡的問題，始終是新能源發(fā)展的困擾、制約和瓶頸。如何才能讓新能源健康、有序發(fā)展？必須以市場需求為導向，通過政府之手，規(guī)劃統(tǒng)籌、政策引導，不斷加強新能源、常規(guī)電源、電網(wǎng)三者之間的統(tǒng)一規(guī)劃，以及送受端和區(qū)域間的合理調(diào)整，才能從根本上保證新能源持續(xù)健康發(fā)展。
加強規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)
2月22日，國家能源局發(fā)布《2017年度風電投資監(jiān)測預警結果的通知》，對全國各省市風電投資情況進行預警監(jiān)測，內(nèi)蒙古(蒙東、蒙西)、黑龍江、吉林、寧夏、甘肅、新疆(含兵團)等省(區(qū))為風電開發(fā)建設紅色預警區(qū)域，其他省份為綠色區(qū)域。
國家能源局指出，電網(wǎng)企業(yè)不得受理紅色預警的省(區(qū))風電項目的新增并網(wǎng)申請，包含在建、已核準和納入規(guī)劃的項目。同時，派出機構也不再對紅色預警的省(區(qū))新建風電項目發(fā)放新的發(fā)電業(yè)務許可。
這一通知，無疑是給邊建邊棄、邊棄邊建的風電踩了一腳急剎車。
國家能源局在2016年7月建立并首次發(fā)布了風電投資預警機制。風電投資監(jiān)測預警機制的指標體系分為政策類指標、資源和運行類指標、經(jīng)濟類指標。最終風險預警結果由三類指標加權平均確定。預警程度由高到低分為紅色、橙色、綠色三個等級，預警目標年為發(fā)布年的一年后。
國家能源局出臺這一政策的目的，是通過一定的行政手段，促使地方政府更為積極、有效地解決棄風問題。
長期以來，我國電源和市場、電源和匹配電網(wǎng)、新能源和常規(guī)電源等的規(guī)劃發(fā)展，在一定程度上存在缺乏綜合協(xié)調(diào)的問題。近年來新能源的快速發(fā)展，使這一問題更為嚴重。因此，國家和地方政府必須用政策手段不斷進行引導和調(diào)整。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒在2016年召開的第六屆中國能源高層論壇上就曾提出：“要確定各種能源、電源及電網(wǎng)在不同經(jīng)濟社會發(fā)展時期的定位和作用，做到各類電源之間、電源電網(wǎng)之間相協(xié)調(diào)，區(qū)域布局及項目與消納市場、配套電網(wǎng)以及調(diào)峰電源相統(tǒng)籌，從而為規(guī)劃、建設、生產(chǎn)、創(chuàng)新等活動提供依據(jù)。”
國家層面規(guī)劃的千萬千瓦級的大型新能源基地主要集中在“三北”地區(qū)，但當?shù)刎摵尚枨笮。鲩L乏力，新能源消納市場容量有限。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會提供的數(shù)據(jù)，東北全網(wǎng)“十二五”期間，風電裝機容量增長63.38%，而全社會用電量增長僅為8.23%。
在電力需求增長較快時期，電源和市場能夠得到有效匹配，新能源和傳統(tǒng)能源都能夠得到有效利用。然而近年來，不論是局地還是全國，電力需求都呈放緩趨勢，而不論是常規(guī)電源還是新能源的裝機卻在持續(xù)快速增長，并遠超用電市場增速。這些都加劇了供需矛盾，造成了新能源消納難。
此時，新能源與傳統(tǒng)能源、新能源行政計劃體制與市場機制、跨省跨區(qū)中地方利益以及中央目標和地方規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)便逐漸凸顯出來。
對此，國家電網(wǎng)公司發(fā)策部副主任張正陵認為：“應該加強新能源的統(tǒng)一規(guī)劃，要在全國范圍內(nèi)對電源發(fā)展進行統(tǒng)籌考慮，如果在西部電力輸送端大力發(fā)展清潔能源，同時又在中東部電力受端發(fā)展火電，不論是從市場容量的角度看，還是從消納外來電力意愿的角度看，都是不可取的。”
在近日召開的全國政協(xié)十二屆二十一次常委會議上，張基堯在常委代表全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會上發(fā)言時提出，“清潔能源規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！濉陂g，國家先后發(fā)布了水電、風電、太陽能等專項規(guī)劃，但電力規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃一直未出臺，電網(wǎng)建設滯后，新能源富集地區(qū)存在跨省區(qū)通道能力不足問題?！币虼?，要加強清潔能源發(fā)展的規(guī)劃設計和執(zhí)行力，樹立“全國一盤棋”思想，“科學統(tǒng)籌制定風、光、水、核及生物質能源總體、類別和地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，開展專項巡視督察，建立考核、問責機制，確保規(guī)劃有效執(zhí)行?！彼f。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為時未晚。就如紅色預警，可以適當讓過熱的勢頭降溫。作為新興產(chǎn)業(yè)的新能源，經(jīng)過早期的擴張發(fā)展之后，是時候進行深度調(diào)整了。政府之手也應根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的特點進行引導。
發(fā)揮政策引導作用
風電、太陽能發(fā)電等新能源行業(yè)是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展初期離不開政府的補貼扶持，這在包括中國在內(nèi)的全球很多國家得到了驗證。然而，一個行業(yè)不能永遠依靠補貼，隨著新能源行業(yè)規(guī)模的逐漸擴大，相關政策和管理理念應逐步淡出扶持和補貼機制，逐步進入商業(yè)化階段，最終形成政府政策引導與綠色電力市場機制有機結合的政策體系，只有這樣，新能源產(chǎn)業(yè)才能健康、持續(xù)發(fā)展。
國家電網(wǎng)公司研究室副主任邱忠濤認為，未來有必要進一步豐富政策機制，變強補為溫補，既重視統(tǒng)籌規(guī)劃，給予可再生能源必要的成長空間，也要對產(chǎn)業(yè)進行約束和引導，更多發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進競爭、降低成本、優(yōu)化布局、激勵消納，保證高質量發(fā)展。當前，隨著綠色證書交易機制的推出，可再生能源配額制進入籌劃階段，這種政策演變趨勢正在顯現(xiàn)。
國務院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》確定，到2015年非化石能源消費比重提高到11.4%，到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%。
為實現(xiàn)這一目標，盡管目前電力需求增長疲軟，但未來一段時間政府還將會從政策上大力支持風電和太陽能發(fā)展。
此外，根據(jù)2017年全國能源工作會議提出的目標，要在2017年實現(xiàn)新增風電裝機2000萬千瓦和光伏新增裝機1500萬千瓦。
因此，未來新能源發(fā)展主要矛盾集中在消納難，但同時又需要面對大規(guī)模棄風棄光背景下進一步擴大規(guī)模的困局。屆時，如何調(diào)整政策機制，引導解決消納難將成為關鍵。
今年2月，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局發(fā)布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，要求綠色電力證書自今年7月1日起開展認購工作，認購價格按照不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額，由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價確定。
這意味著，風電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。
通知進一步明確自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。在電力行業(yè)整體供大于求背景下，真正可以有效解決棄風棄光的措施是推行可再生能源配額制，而綠色電力證書的交易可以為配額制提供靈活性、降低強制配額的成本。
在年初召開的“可再生能源配額制和綠色電力證書交易制度研討會暨綠色電力消費合作組織籌備會”上，龍源電力集團股份有限公司黨組書記黃群指出，發(fā)電企業(yè)要承擔減排義務，更需要當?shù)卣婪男新氊?，電網(wǎng)企業(yè)承擔綠色電力的責任，而且在推行綠色電力交易制度的同時，還應積極探索實施可再生能源配額制，并針對我國可再生能源政策支持體系作出調(diào)整和完善，共同促進可再生能源的持續(xù)發(fā)展。
金風科技總裁王海波表示，綠色證書一定不能是自愿認購，一定要用國家和政策的頂層設計，采用可再生能源的強制配額，把綠色電力交易強制到電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)，作為地方政府的考核指標，才能夠實現(xiàn)中國到2020年綠色能源消費15%的這樣一個基本比例，才能夠實現(xiàn)風電9%消費這樣的一個基本比例。
可再生能源消納目標的達成，需要將目標分解落實，國家層面的指標要細化落實到各地及各行業(yè)，否則就會出現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的結果。
不論何種政策，不論如何施策，政策手段都要以技術為支撐，并同市場機制相配合，最終的目的是促進風電、太陽能發(fā)電的高效利用，促進我國能源清潔轉型，實現(xiàn)能源的歷史性變革。
