電價改革是電力體制改革的核心。2002年電力體制改革方案出臺后，2003年國家就出臺了電價改革方案，并隨后出臺了關(guān)于上網(wǎng)電價、銷售電價和輸配電價的三個管理暫行辦法。應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)時的電價改革方案及三個具體電價改革辦法配合了當(dāng)時的電力體制改革工作，指出了我國電價改革的方向。但是，受電力體制改革進(jìn)程的影響，也由于其他原因，電價改革本來可以相對獨(dú)立和超前進(jìn)行的，卻沒有實(shí)施。近十年中，電價改革整體上也處于停滯不前的狀態(tài)。市場競爭電價機(jī)制沒有形成，政府管制電價改革也沒有深入推進(jìn)，這就是我國“十一五”、“十二五”時期電價改革的基本狀態(tài)。
電價改革與電力體制改革密切相關(guān)，電價改革要配合和支持電力體制改革，這是基本原則和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但是，電價也有相對獨(dú)立性，也有自身的規(guī)律，我國電價政策在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下既產(chǎn)生了很多經(jīng)驗(yàn)，如標(biāo)桿電價政策，也積累了許多問題和困難，如交叉補(bǔ)貼等。因此，在電力體制不變的情況下，我國電價仍然也有巨大的改革空間?？紤]到電力工業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施作用和電力工業(yè)本身也是資金技術(shù)密集的現(xiàn)代工業(yè)，即使有限的電價改革，也將給國民經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)本身帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。下面，不考慮新的電力體制改革方案，就現(xiàn)有體制背景下“十三五”時期我國電價改革談幾點(diǎn)設(shè)想。
一、電價審批權(quán)限改革
目前我國電價政策和具體電價方案主要由國家價格主管部門制定和審批的體制，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的最后堡壘，不利于各省根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定更加適應(yīng)的電價政策，也增加了管理成本;還不利于潛在的省際間競爭機(jī)制的形成，且易于產(chǎn)生腐敗。這么大國家，各地資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異很大，幾乎各種電價都要由中央政府統(tǒng)一制定，這是很難想象的，也與社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)格格不入。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，電價審批權(quán)限要在中央和省兩級政府之間合理配置。具體方案是：國家價格主管部門主要管兩件事：一是電價政策制定，其中特別是制定統(tǒng)一的電價制定與調(diào)整辦法，也包括制定反映國家大政方針的有關(guān)電價政策，如脫硫電價、差別電價等。二是負(fù)責(zé)跨省、跨區(qū)電力交易價格的制定和協(xié)調(diào)。必要情況下也包括對跨省、跨區(qū)消納的重要電源，如三峽水電上網(wǎng)電價的制定。
二、電價制定(調(diào)整)方法改革
我國電價根據(jù)《價格法》實(shí)施政府定價。目前政府制定電價的一個主要問題是有原則甚至有辦法，但是，卻沒有具體可操作的方法。什么叫具體可操作的方法，就是可以直接計(jì)算出來并執(zhí)行的電價結(jié)果。過去發(fā)電企業(yè)執(zhí)行還本付息電價雖然有問題，但是，卻是一種可以操作的方法。目前電價由電力企業(yè)或省價格主管部門根據(jù)電力商品類別、生產(chǎn)經(jīng)營成本及其變化情況提出電價制定與調(diào)整建議方案，國家價格主管部門綜合考慮電力供求平衡狀態(tài)和宏觀經(jīng)濟(jì)承受能力等因素后，提出具體意見，報(bào)國務(wù)院審批后，通知省價格主管部門和電力企業(yè)執(zhí)行。實(shí)際工作中電力企業(yè)或省價格主管部門根據(jù)什么原則提出電價制定與調(diào)整建議方案，國家價格主管部門又怎么提出具體意見，不確定因素很多，也不公開透明，不符合政府管制定價的國際慣例。
因此，政府電價政策首先要明確確定電價計(jì)算的具體方法，包括基本方法、主要參數(shù)的規(guī)定等。如是采用投資回報(bào)率定價，還是成本加成定價，有效資產(chǎn)或準(zhǔn)許成本的計(jì)量規(guī)則，投資回報(bào)率或加成率的標(biāo)準(zhǔn)及可調(diào)整范圍等。發(fā)電企業(yè)標(biāo)桿電價的思想非常先進(jìn)，但是，標(biāo)桿參數(shù)是什么?標(biāo)準(zhǔn)值又是多少?在參數(shù)變化到什么程度時開始調(diào)整?政府從來沒有明確過，因此，政府尤其要對標(biāo)桿電價政策進(jìn)行完善。
三、銷售電價分類改革
2013年《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整銷售電價分類結(jié)構(gòu)有關(guān)問題的通知》指出，“將銷售電價由現(xiàn)行主要依據(jù)行業(yè)、用途分類，逐步調(diào)整為以用電負(fù)荷特性為主分類，逐步建立結(jié)構(gòu)清晰、比價合理、繁簡適當(dāng)?shù)匿N售電價分類結(jié)構(gòu)體系。”具體內(nèi)容是5年內(nèi)將現(xiàn)行銷售電價中居民生活、非居民照明、商業(yè)、非工業(yè)、普通工業(yè)、大工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格等八大類逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和工商業(yè)及其他用電價格三個類別。因此，銷售電價分類合并改革是國家已經(jīng)布置的“十三五”電價改革的重要工作之一。
不過，我國銷售電價并不只是簡單合并就可以的。合并考慮了用電負(fù)荷特性因素，但是，并不充分，缺乏科學(xué)依據(jù)。用電負(fù)荷特性包括許多方面，要綜合其他因素統(tǒng)籌考慮，建立真正科學(xué)合理的銷售電價體系?？傮w上看，在銷售電價分類簡化合并的同時，更重要的是要綜合考慮負(fù)荷特性等多種因素后，把電價分得更細(xì)，使電價能更準(zhǔn)確地反映用戶成本，更有效率。要進(jìn)行銷售電價分類的頂層設(shè)計(jì)和體系設(shè)計(jì)。比如根據(jù)用戶年負(fù)荷率，制定用戶可選擇負(fù)荷率電價，高負(fù)荷率用戶的平均電價相對較低，而低負(fù)荷率用戶的平均電價相對較高，由用戶根據(jù)自己的年負(fù)荷率信息選擇電費(fèi)支付最小的電價套餐，同時也提高系統(tǒng)負(fù)荷率，降低單位供電成本。另外，根據(jù)系統(tǒng)日負(fù)荷率制定和完善峰谷分時電價，根據(jù)系統(tǒng)季節(jié)性負(fù)荷率制定季節(jié)性電價，根據(jù)系統(tǒng)負(fù)荷率擴(kuò)大兩部制電價的實(shí)施范圍和執(zhí)行水平等，都是根據(jù)用電負(fù)荷特性進(jìn)行電價分類調(diào)整的改革內(nèi)容。
四、電價水平模式改革
總結(jié)世界各國在電價水平上的政策選擇，有三種基本模式，第一種低電價水平模式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際成本定價和社會福利最大化為理論基礎(chǔ)，電力企業(yè)虧損部分由政府補(bǔ)貼和事后調(diào)整。第二種是平均成本定價，也包括長期邊際成本定價，以合理補(bǔ)償電力企業(yè)成本為依據(jù)。第三種是高水平定價，以缺電的機(jī)會成本為依據(jù)，一般主要適用于解決缺電問題，通過高電價釋放激勵投資的信號，促進(jìn)電力工業(yè)投資和發(fā)展。我國電價水平模式屬于哪一種?我們認(rèn)為除在集資辦電時期對上網(wǎng)電價采用過高水平電價模式外，其他時間和總體上采用了低水平電價模式。近年來我國發(fā)電企業(yè)發(fā)電業(yè)務(wù)的整體虧損和電網(wǎng)企業(yè)收益率指標(biāo)低于合理標(biāo)準(zhǔn)，如銀行貨款利率就是證明。一般認(rèn)為低水平電價有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最近我們通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，存在“低電價陷阱”。長期以來，我國西北地區(qū)電價遠(yuǎn)低于東部沿海地區(qū)電價，但是，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量上還是質(zhì)上，西部地區(qū)與東部地區(qū)的差異不是縮小了，而是拉大了。原因是電價水平低誘導(dǎo)了高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。
因此，在考慮合理成本補(bǔ)償包括社會成本補(bǔ)償之后，我國電價水平特別是西部電價水平應(yīng)該適度提高。提高電價的改革在短期內(nèi)會有一個痛苦的過程，但是，長痛不如短痛，讓電價反映成本包括社會成本是最優(yōu)的選擇。在這一點(diǎn)上，還涉及居民電價水平的改革問題。政府長期對居民電價實(shí)行補(bǔ)貼政策，讓工商業(yè)承擔(dān)補(bǔ)貼的成本，目前全國范圍內(nèi)工商業(yè)對居民用電每年補(bǔ)貼超過2500億元。稍有經(jīng)濟(jì)學(xué)知識的人都知道，交叉補(bǔ)貼不僅不會增加社會福利，反而還會多出一塊損失。政府好心不讓居民承擔(dān)更多費(fèi)用，但是，企業(yè)多承擔(dān)的費(fèi)用最終還是直接或間接地轉(zhuǎn)移到了居民頭上，而且居民實(shí)際承擔(dān)的還更多。政府必須清醒地認(rèn)識這個問題并開始改革?；痉较蚴菑哪壳暗牡统杀炯友a(bǔ)貼模式向平均成本模式轉(zhuǎn)變。為鼓勵水電開發(fā)，可在計(jì)入水電社會收益或者可替代火電社會成本的基礎(chǔ)上，實(shí)施高電價水平模式，建立加速水電滾動開發(fā)的價格機(jī)制。
五、電價職能或機(jī)制改革
理論上電價有價值反映、效益核算、信息傳遞及宏觀調(diào)控四種職能，其中價值反映體現(xiàn)了成本補(bǔ)償?shù)男枰?，信號傳遞起資源配置作用。目前我國電價職能的核心主要體現(xiàn)在成本補(bǔ)償上，部分考慮了宏觀調(diào)控，卻忽視了電價的效益核算特別是資源配置職能。電價的資源配置職能沒有充分發(fā)揮，從而制約了電力工業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟(jì)從粗放到集約的方式轉(zhuǎn)型。
有效資產(chǎn)或準(zhǔn)許成本核定是政府管制定價的基本工作，否則，企業(yè)花多少都可以通過價格回收，這種機(jī)制必然會誘導(dǎo)企業(yè)多投資、不控制成本。雖然2004年國家電價改革方案中提出了有效資產(chǎn)等概念，但是，卻始終沒有出臺具體的核定辦法。因此，生產(chǎn)能力投資過剩和成本增加是電力企業(yè)的合理選擇。不考慮特高壓電網(wǎng)技術(shù)上的爭議，從電價機(jī)制上分析它是完全合理的。即使沒有特高壓電網(wǎng)，目前的電價政策也會誘導(dǎo)其他的投資過剩甚至浪費(fèi)現(xiàn)象，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，國外把這種情況稱為A-J效應(yīng)。
因此，我國電價政策中要強(qiáng)調(diào)電價的資源配置職能或機(jī)制。要配合國家經(jīng)濟(jì)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的改革，制定有利于促進(jìn)電力工業(yè)集約型發(fā)展的電價機(jī)制。國外圍繞電價的激勵和約束機(jī)制有許多創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，由此產(chǎn)生了很好的效果，這是許多國家或地區(qū)仍然保持傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營體制，不進(jìn)行電力市場改革的原因。我國對電力市場改革寄予了過高的期望。事實(shí)上，新一輪電力體制改革也很難順利進(jìn)行，而且根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，即使順利也不會產(chǎn)生明顯的效果。因此，與其寄希望于不確定性的結(jié)果，還不如扎實(shí)做好管制電價改革與設(shè)計(jì)。
六、電價結(jié)構(gòu)改革
我國電價政策中還有一個重要缺陷，就是電價結(jié)構(gòu)過于單一，兩部制電價僅限于大工業(yè)用電，而且容量電價水平很低，只補(bǔ)償了小部分容量成本。根據(jù)電力生產(chǎn)的成本特點(diǎn)以及國際經(jīng)驗(yàn)顯示，一般情況下，容量電費(fèi)占總電費(fèi)的比例應(yīng)在40%～50%左右，而我國目前大工業(yè)容量電費(fèi)占比不足20%。因此，總體上看，我國電價結(jié)構(gòu)采用的是單一電量電價。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定價理論，對于固定成本比例較大的商品定價，按兩部制定價比按單一的產(chǎn)量定價能夠提高社會福利水平，這是電信等行業(yè)普遍采用兩部制定價的根本原因。兩部制電價更有效率，但是，我國卻主要采用單一電量電價，任憑定價損失發(fā)生，這是非常不合理的政策選擇。
在現(xiàn)代電力生產(chǎn)銷售的技術(shù)條件下，所有用戶包括居民用戶可以實(shí)施兩部制電價。許多國家所有用戶都采用兩部制電價。我國其他行業(yè)也有采用兩部制定價。兩部制電價沒有理論和技術(shù)障礙，兩部制電價實(shí)施后還有利于降低部分高負(fù)荷率用戶的用電成本，提高電力企業(yè)資源配置效益，因此，建議政府開始擴(kuò)大兩部制電價范圍和提高容量成本補(bǔ)償比例的改革。對已經(jīng)實(shí)施兩部制電價的大工業(yè)用戶 ，逐步提高容量電價水平直到容量成本全部通過容量電價回收。對還沒有實(shí)施兩部制電價的用戶，可按順序從一般工商業(yè)用戶、居民和農(nóng)業(yè)用電開始試點(diǎn)，逐步推廣兩部制電價。
總之，不管電力體制怎么改革，上面六個方面的電價改革都是我國電價政策迫切需要解決的問題。電力體制改革和電力市場建設(shè)的核心也是希望通過價格機(jī)制提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)集約發(fā)展。政府管制定價也能實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，根據(jù)我國實(shí)際情況，有效的管制電價是目前更加現(xiàn)實(shí)，將來很可能比市場定價更好的政策選擇。
，就是電價結(jié)構(gòu)過于單一，兩部制電價僅限于大工業(yè)用電，而且容量電價水平很低，只補(bǔ)償了小部分容量成本。根據(jù)電力生產(chǎn)的成本特點(diǎn)以及國際經(jīng)驗(yàn)顯示，一般情況下，容量電費(fèi)占總電費(fèi)的比例應(yīng)在40%～50%左右，而我國目前大工業(yè)容量電費(fèi)占比不足20%。因此，總體上看，我國電價結(jié)構(gòu)采用的是單一電量電價。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定價理論，對于固定成本比例較大的商品定價，按兩部制定價比按單一的產(chǎn)量定價能夠提高社會福利水平，這是電信等行業(yè)普遍采用兩部制定價的根本原因。兩部制電價更有效率，但是，我國卻主要采用單一電量電價，任憑定價損失發(fā)生，這是非常不合理的政策選擇。
在現(xiàn)代電力生產(chǎn)銷售的技術(shù)條件下，所有用戶包括居民用戶可以實(shí)施兩部制電價。許多國家所有用戶都采用兩部制電價。我國其他行業(yè)也有采用兩部制定價。兩部制電價沒有理論和技術(shù)障礙，兩部制電價實(shí)施后還有利于降低部分高負(fù)荷率用戶的用電成本，提高電力企業(yè)資源配置效益，因此，建議政府開始擴(kuò)大兩部制電價范圍和提高容量成本補(bǔ)償比例的改革。對已經(jīng)實(shí)施兩部制電價的大工業(yè)用戶 ，逐步提高容量電價水平直到容量成本全部通過容量電價回收。對還沒有實(shí)施兩部制電價的用戶，可按順序從一般工商業(yè)用戶、居民和農(nóng)業(yè)用電開始試點(diǎn)，逐步推廣兩部制電價。
總之，不管電力體制怎么改革，上面六個方面的電價改革都是我國電價政策迫切需要解決的問題。電力體制改革和電力市場建設(shè)的核心也是希望通過價格機(jī)制提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)集約發(fā)展。政府管制定價也能實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，根據(jù)我國實(shí)際情況，有效的管制電價是目前更加現(xiàn)實(shí)，將來很可能比市場定價更好的政策選擇。
