4月，《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃工作的通知》正式下發(fā)，明確了發(fā)用電計劃放開的推進路線圖。近日，16部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，提出化解煤電產(chǎn)能過剩、支持煤電整合等政策。政策的出臺，對煤電企業(yè)將會產(chǎn)生哪些影響？煤電企業(yè)又該如何應(yīng)對？就此，記者于近日采訪了華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海。
中國電力報：今年，國務(wù)院發(fā)文指出要調(diào)整電價結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低脫硫脫硝電價以減輕企業(yè)用電負擔(dān)。目前，我國在電力體制改革和去補貼方面進展到何種程度？
袁家海：總的來看，我國在去補貼的工作上一直十分積極。我國現(xiàn)行的發(fā)電計劃政策，和與之相配套的標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策以及“三公”調(diào)度政策，給燃煤發(fā)電企業(yè)提供了有保障的回報預(yù)期，同時也提供了一系列“事實”上的顯性或隱性補貼。經(jīng)我們研究核算，2016年，燃煤發(fā)電因發(fā)電計劃及其配套制度而享受的補貼合計為3057億元，其中，環(huán)保電價補貼1194億元，對可再生能源的擠壓補貼171億元，價格保護補貼1692億元。這些數(shù)據(jù)雖然只是估算，但數(shù)量級是沒問題的。隨著發(fā)電計劃放開，煤電補貼將大幅削減至264億～302億元。
發(fā)電計劃保護給煤電企業(yè)帶來的補貼短期看對煤電企業(yè)有利，但從能源轉(zhuǎn)型的大方向來看則不利于電力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。高額補貼更是加重了消費者負擔(dān)。在可再生能源基金缺口700億元的同時，煤電卻能享受高額補貼，其助推的煤電投資沖動與中國能源轉(zhuǎn)型方向背道而馳。煤電去產(chǎn)能政策正是在這樣的背景下出臺，并有利于為正在啟動的電力市場培育有序的競爭環(huán)境。隨著發(fā)電計劃的放開，失去了計劃保護的煤電在市場環(huán)境下競爭力將會降低，這有利于推動可再生能源發(fā)展和電力低碳轉(zhuǎn)型。
中國電力報：隨著發(fā)電計劃放開，煤電補貼逐步取消，對煤電企業(yè)的經(jīng)濟效益將會產(chǎn)生怎樣的影響？
袁家海：國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知》，將對煤電企業(yè)效益產(chǎn)生一定影響。例如，燃煤發(fā)電企業(yè)不超過當(dāng)?shù)厥∮蚰甓热济簷C組發(fā)電小時數(shù)最高上限，從利用小時數(shù)上面限制了煤電的發(fā)電量，更好地保證了其他類型電源的優(yōu)先發(fā)電。逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量，2017年煤電機組計劃電量不高于上年火電計劃小時的80%，2018年之后計劃電量逐年減少。新核準(zhǔn)機組不再安排發(fā)電計劃，不再執(zhí)行政府定價，引導(dǎo)投資者作出合理決策，通過市場手段抑制了煤電的投資熱情。放開跨省跨區(qū)受送電計劃，這將更加有利于清潔能源的跨省跨區(qū)消納，解決長期困擾清潔電力的棄電問題。
隨著發(fā)電計劃放開，煤電補貼逐步取消，過剩的市場環(huán)境下煤電企業(yè)的經(jīng)濟效益將會逐步下滑。2016年，煤電行業(yè)受標(biāo)桿上網(wǎng)電價平均下降3分錢/千瓦時、電煤價格上漲、利用小時數(shù)下降、市場化交易等多方面的影響，經(jīng)濟效益急速下滑。2016年火電行業(yè)利潤總額下降43.5%至1269億元，全年企業(yè)虧損面上升至27.3%，虧損企業(yè)虧損額達334億元。今年1月，五大發(fā)電集團的煤電板塊虧損額達13.8億元，經(jīng)測算2017年全年預(yù)計虧損上升至970億元。截至6月30日，五大發(fā)電集團總體實現(xiàn)利潤僅121.8億元，與其高達4.2萬多億元資產(chǎn)總額很不相稱，而且資產(chǎn)負債率高企，均超過80%；火電業(yè)務(wù)全面虧損，顯著拖累發(fā)電企業(yè)。
根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫提供的近四年30家火電行業(yè)A股上市公司的凈利潤、EBIT、EBITDA和凈利率數(shù)據(jù)，2013～2015年火電經(jīng)營效益呈上升趨勢，年度分紅金額分別達到215億元、252億元和291億元。2016年受多方因素影響，經(jīng)濟效益急劇下滑（凈利率較2015年下降近4%），政府環(huán)保補貼不斷加碼下煤電企業(yè)仍出現(xiàn)普遍虧損。隨著電力體制改革的不斷深化，嚴重過剩的環(huán)境下煤電行業(yè)未來的經(jīng)濟效益前景不難預(yù)見，經(jīng)營危機必然會成為亟待解決的問題。
中國電力報：根據(jù)您的判斷，未來煤電擱淺資產(chǎn)的規(guī)模有多大？
袁家海：隨著市場放開，補貼逐漸取消，資產(chǎn)擱淺會逐步凸顯。經(jīng)我們研究計算，在高電力需求情景對應(yīng)的1.2億千瓦擱淺煤電機組情景中，建成即擱淺的價值上限為1萬億元，若以2030年作為擱淺年份，擱淺價值達6000億元。在低電力需求情景對應(yīng)的2.4億千瓦擱淺裝機情景中，當(dāng)年建成就擱淺的資產(chǎn)價值是2萬億元，2030年的擱淺價值接近1.2萬億元。
超過合理需求的煤電機組將會被擱淺，經(jīng)濟效益下滑和擱淺資產(chǎn)增加意味著投資者很大程度上無法收回投資并獲取期望收益。市場機制優(yōu)勝劣汰，無效低效資產(chǎn)必然面臨虧損而被市場淘汰。市場競爭程度加劇下應(yīng)對這一問題，需要發(fā)電企業(yè)充分認識到降低成本、提高效率和保持適度規(guī)模的重要性。
中國電力報：您認為該如何解決煤電轉(zhuǎn)型過程中的效益下滑和擱淺資產(chǎn)回收問題？
袁家海：我認為可以從以下四方面著手解決問題。一是，科學(xué)把握發(fā)電計劃放開下的煤電去補貼節(jié)奏。計劃電量比重、環(huán)保電價水平和計劃電量對應(yīng)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價水平是決定煤電補貼的關(guān)鍵因素。
針對發(fā)電計劃的電量和價格補貼，建議政府把握發(fā)電計劃放開的進度，既要關(guān)注發(fā)電計劃放開所釋放的改革紅利，也要關(guān)注煤電企業(yè)的承受能力，在二者之間適當(dāng)平衡。另外，國務(wù)院近期明確了要逐步降低環(huán)保電價。建議國家盡快明確環(huán)保電價降低和最終退出的時間表。
二是，加快電力市場建設(shè)，促進燃煤機組定位由電量型機組向電力型機組轉(zhuǎn)變。用市場機制補償輔助服務(wù)，促進煤電機組定位調(diào)整，并部分解決煤電轉(zhuǎn)型過程中的效益下滑和擱淺資產(chǎn)回收問題。9號文中確定的改革，特別是那些支持經(jīng)濟調(diào)度和短期邊際成本定價方面的改革，可以為建立電量、容量、靈活性和其他服務(wù)的競爭性批發(fā)市場敞開大門。這些改革和市場將鼓勵更有效地利用現(xiàn)有資源，協(xié)調(diào)區(qū)域市場運行，整合可再生能源以及總體上降低系統(tǒng)成本和價格。
三是，通過嚴控新增產(chǎn)能、最嚴格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能，最大化降低煤電行業(yè)調(diào)整的沖擊，縮短轉(zhuǎn)軌陣痛期。建議政府盡快落實去產(chǎn)能政策，多部門協(xié)同嚴控新建項目，運用最嚴格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能，力爭達成更具挑戰(zhàn)性的去產(chǎn)能目標(biāo)。只有盡快將煤電供應(yīng)能力調(diào)控到與新常態(tài)下的電力需求相匹配的水平，才能切實解決煤電行業(yè)的整體虧損問題。調(diào)整期間，政府對煤電企業(yè)虧損的規(guī)模和持續(xù)時間應(yīng)有充分的預(yù)期和足夠的容忍度。
四是，通過科學(xué)的監(jiān)管和補償政策加速煤電行業(yè)去產(chǎn)能。建議能源主管部門和地方政府深入了解現(xiàn)有煤電廠運營狀態(tài)，對“十三五”期間可能的減排要求加碼等監(jiān)管、法律法規(guī)的變化（例如需要額外投資以滿足新的排放標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水政策的強化等），提前通知現(xiàn)役電廠，以幫助企業(yè)科學(xué)決策選擇進行投資以達到新的標(biāo)準(zhǔn)或選擇退出。對于選擇自愿提前退出的燃煤電廠，建議繼續(xù)推行“十一五”以來關(guān)停小火電的財政補貼政策，設(shè)立專項資金用于容量退出補貼及員工安置。對于目前來看確屬過剩產(chǎn)能、但需保留以為可再生能源發(fā)展提供備用的煤電機組，可封存?zhèn)溆?，其正常運行所需固定投入可在系統(tǒng)輔助服務(wù)成本中支付。
