編者按 此文是作者2016年6月3日在西北電力市場建設(shè)研討會上的發(fā)言，現(xiàn)為首次發(fā)表，有刪節(jié)。雖然時(shí)間已過去一年，相關(guān)數(shù)據(jù)已經(jīng)滯后，但該文的內(nèi)容和觀點(diǎn)對認(rèn)識當(dāng)前的電力體制改革仍有一定的指導(dǎo)意義和借鑒價(jià)值，供讀者參考。
如何看待當(dāng)前的電力體制改革？這個(gè)問題爭論很多、看法很多、觀點(diǎn)很多，怎么評判？衡量的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，那就是《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號）。中發(fā)9號文是中央政治局常委會和國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，是新一輪電力體制改革的綱領(lǐng)和指針。中發(fā)9號文有改革的總體指導(dǎo)思想、遵循的基本原則以及近期28項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。是不是符合中發(fā)9號文的精神，是不是按中發(fā)9號文的要求做了，這是統(tǒng)一思想、判斷是非的總前提總標(biāo)準(zhǔn)。
電力體制改革已經(jīng)取得初步成效
2015年3月中發(fā)9號文下發(fā)以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局和有關(guān)部門、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、中央主要電力企業(yè)經(jīng)過反復(fù)研究、充分論證、廣泛形成共識，歷時(shí)半年多出臺了6個(gè)配套文件，為電改落地提供了“施工圖”。云南、貴州、廣東、重慶等幾個(gè)省市已經(jīng)率先開展了電改綜合試點(diǎn)和售電側(cè)改革專項(xiàng)試點(diǎn)，最近又有山西、廣西開展綜合試點(diǎn)。目前，還有很多省正在編制改革試點(diǎn)方案，其中有些省的改革試點(diǎn)方案已上報(bào)省政府，即將上報(bào)國家發(fā)展改革委、國家能源局。下一步，改革工作將會在全國更多的地方展開。
新一輪電改僅僅開始一年多，落地時(shí)間不長，應(yīng)該說取得了初步成效，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
一是輸配電價(jià)改革已經(jīng)擴(kuò)大到18個(gè)省。2015年先行開展試點(diǎn)的安徽等5個(gè)省核定輸配電價(jià)，輸配電成本均有不同程度核減，多則核減近50多億元，少則10億元。
二是放開發(fā)電計(jì)劃和電力直接交易步伐加快。2015年云南省內(nèi)市場化交易電量達(dá)到320億千瓦時(shí)，用戶電價(jià)平均降幅0.108元/千瓦時(shí)，為工業(yè)企業(yè)實(shí)際減少電費(fèi)支出36億元。2016年貴州放開發(fā)用電計(jì)劃比例將達(dá)到30%至40%，預(yù)計(jì)降低大工業(yè)用電成本64億元。
三是電力交易機(jī)構(gòu)由電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)變成了相對獨(dú)立的公司制機(jī)構(gòu)。貴州率先在全國第一個(gè)成立了股份制省級電力交易中心；云南擬組建電網(wǎng)企業(yè)相對控股的電力交易中心，已公開向社會募集股東11席。
四是社會資本踴躍投資售電公司。貴州已工商注冊售電公司42家，云南16家。據(jù)網(wǎng)上統(tǒng)計(jì)，全國已注冊售電公司上千家。
五是初步探索了跨省跨區(qū)市場化交易模式?！坝?jì)劃+市場”“存量+增量”的模式基本得到了送、受電省的認(rèn)可，并已開展了增量電量市場化交易。
電改剛剛啟動，積極的因素在增加，市場的力量在增強(qiáng)，潮流的趨勢不可阻擋。
充分認(rèn)識推進(jìn)電力體制改革面臨的困難和挑戰(zhàn)
社會上對本輪電改爭論那么多，不就是因?yàn)楸据嗠姼拿媾R很大的困難和挑戰(zhàn)嗎？現(xiàn)在電改進(jìn)入深水區(qū)，容易改的事早干完了。習(xí)近平總書記說現(xiàn)在改革是啃硬骨頭、攻堅(jiān)克難、動奶酪，這在電改中表現(xiàn)得尤為充分。
一是這次電改涉及到多個(gè)部門職責(zé)，推進(jìn)改革需要較多的組織協(xié)調(diào)工作。新一輪電改不是哪一個(gè)部門能單獨(dú)完成的。在國家發(fā)展改革委、國家能源局層面，就有八個(gè)司局直接涉及到電改。在國家層面，還有國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭的電力體制改革部際聯(lián)席會議，負(fù)責(zé)研究協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)。在省層面，也涉及發(fā)改、能源、物價(jià)、經(jīng)信等部門，也建立有跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組。
二是電改對電網(wǎng)企業(yè)帶來深刻影響，它改變了電網(wǎng)企業(yè)的功能定位和運(yùn)營模式。中發(fā)9號文明確提出，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和電力技術(shù)特性定位電網(wǎng)企業(yè)功能，改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況。改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。改變電網(wǎng)企業(yè)的功能定位和運(yùn)營模式，肯定要有一個(gè)過程，不可能一蹴而就。
三是當(dāng)前電力供大于求的情況下，按照市場化方向推進(jìn)電改，發(fā)電企業(yè)將面臨較大的競爭壓力和挑戰(zhàn)。電改市場化進(jìn)程會加劇發(fā)電企業(yè)分化，既要積極推進(jìn)改革，促進(jìn)發(fā)電企業(yè)參與市場化競爭，又要把握改革進(jìn)度、節(jié)奏和力度，在改革中保障發(fā)電企業(yè)基本利益和穩(wěn)定，不使發(fā)電企業(yè)集團(tuán)因?yàn)楦母镌斐奢^大困難而成為改革阻力，這在下一步改革深入推進(jìn)中，尤其需要注意。
四是在中國推進(jìn)電改總體上是新生事物，許多問題在實(shí)踐中才能找到答案。落地9號文，既需要頂層設(shè)計(jì)，更需要實(shí)踐探索，在中國沒有現(xiàn)成的模式可借鑒，外國的模式也肯定不完全適合中國的情況。中國國家大，各省的情況也不同。我們政府部門中推進(jìn)電改工作的大多數(shù)同志，以前都沒有干過電改，要邊干、邊學(xué)、邊摸索，還要邊爭論，這也不容易。
對下一步電力體制改革走勢的研判
一是會有更多省份搞電改?，F(xiàn)在已經(jīng)有至少十幾個(gè)省編制了方案，已上報(bào)省政府，下一步就上報(bào)國家發(fā)展改革委、國家能源局。國家發(fā)展改革委、國家能源局大力支持各地搞電改，對各地上報(bào)方案進(jìn)行審核，它不是審批，主要審核是否符合9號文及配套文件精神。下一步各省報(bào)上來方案后，可能審核程序更簡單了，所以電改會在更多地方展開，這是個(gè)必然。
二是各省搞電改會有不同模式。一個(gè)原因是9號文好多規(guī)定沒有那么具體，給各地留下了探索空間。第二個(gè)原因，各地實(shí)際情況不一樣，做法也就不一樣，允許各地按9號文的精神積極探索，大膽創(chuàng)新。
三是電改進(jìn)程有可能加快。電改開始起步時(shí)，大家對9號文的領(lǐng)會，結(jié)合各地情況制定本地改革方案，都是一個(gè)耗時(shí)、耗力、周折、摸索的過程，一旦找到了路子、走上正軌了，就有可能加速前行。比如，云南省第一個(gè)吃螃蟹，它開始提出建設(shè)中國云南電網(wǎng)公司，每個(gè)地市都建立一個(gè)交易中心。貴州汲取了云南的教訓(xùn)，在改革方案制定上后來居上?，F(xiàn)在云南組建電力交易中心股份制的力度可能又超過貴州。云南省、貴州省成為綜合改革試點(diǎn)省還不到一年，電力市場化步伐之快前所未有。當(dāng)然它改革力度越大，可能產(chǎn)生的問題越多。有些問題是改革中的問題，隨著改革深入，自然會塵埃落定。
四是跨省跨區(qū)市場化交易的步伐也有可能加快?，F(xiàn)在北京交易中心、廣州交易中心平臺已經(jīng)建立了。廣州交易中心已經(jīng)有了初步的市場化思路，第一步要把云貴水電汛期多發(fā)的電量拿過來市場化交易，第二步要在南方區(qū)域搞跨省月度增量的市場化交易，第三步將來要把全部國家計(jì)劃和政府間協(xié)議電量市場化。一旦北京、廣州電力交易中心摸索出市場化路子，制定出公平、透明且簡單、易行的交易規(guī)則，能夠妥善協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，又能為各方接受，在這種情況下跨省跨區(qū)市場化交易進(jìn)程就會加快。
五是跨幾個(gè)省的區(qū)域電力市場會破繭而出。跨幾個(gè)省的區(qū)域電力市場有利于資源在大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，有利于幾個(gè)省資源優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于打破省間壁壘，所以區(qū)域電力市場隨著整個(gè)電力體制改革的推進(jìn)必然會出現(xiàn)。它雖然在理論上好處很多，但起步難度較大，主要是因?yàn)橐獏f(xié)調(diào)好相關(guān)省的利益，還要取得電網(wǎng)企業(yè)的支持和配合。美國50多個(gè)州，就10個(gè)電力市場。北歐7個(gè)小國聯(lián)成一個(gè)跨國區(qū)域電力市場。將來我國區(qū)域電力市場肯定會出現(xiàn)，首先出現(xiàn)在京津冀區(qū)域，還是以廣東為中心的南方幾個(gè)省，還是今天開會討論的西北區(qū)域電力市場，它既是政府推動的結(jié)果，更是市場選擇的結(jié)果，我們拭目以待。
電力體制改革對電力企業(yè)的影響
今天到會的電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)很多，說明大家對電力體制改革高度關(guān)注。電力企業(yè)作為電力市場主體，是改革的主要參與者，也是改革利益調(diào)整的對象。
?。ㄒ唬﹄娋W(wǎng)企業(yè)的影響
一是電網(wǎng)企業(yè)要適應(yīng)改革帶來的轉(zhuǎn)變。這次改革對電網(wǎng)企業(yè)影響很大，要改變電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)投資、電力傳輸、統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況?，F(xiàn)在核定輸配電價(jià)，交易機(jī)構(gòu)半獨(dú)立，社會資本可以進(jìn)入配電、售電領(lǐng)域，這都是大勢所趨了。今后的電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式，不再是統(tǒng)購統(tǒng)銷吃上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的價(jià)差，而是按照政府按“準(zhǔn)許成本+合理收益”核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。這種功能定位和運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變帶來的影響不容忽視，電網(wǎng)企業(yè)要轉(zhuǎn)變理念，主動適應(yīng)改革，積極參與和支持改革，在改革中獲得新的發(fā)展。
二是確保電網(wǎng)企業(yè)的利益。確保電網(wǎng)企業(yè)通過收取輸配電費(fèi)獲得穩(wěn)定收入來源和合理收益水平。輸配電價(jià)已經(jīng)核定的地方，按道理在改革中地方政府就不應(yīng)再讓電網(wǎng)企業(yè)讓利了，否則也不利于電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電網(wǎng)再投資建設(shè)。
?。ǘ┌l(fā)電企業(yè)如何參與電力體制改革
本輪電力體制改革是在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、電力需求明顯放緩、電力供應(yīng)能力總體富余的情況下開展的。發(fā)電企業(yè)在改革中面臨較大壓力和挑戰(zhàn)，特別是對發(fā)電成本高的火電企業(yè)挑戰(zhàn)更大。對整個(gè)發(fā)電行業(yè)來說，是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，挑戰(zhàn)大于機(jī)遇的。那么，發(fā)電企業(yè)如何參與電力體制改革呢？如何在改革中努力獲取相對穩(wěn)定的收益呢？
一是獲取優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃。對規(guī)劃內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)電，在本輪電改中實(shí)行優(yōu)先保障收購，仍執(zhí)行政府定價(jià)。調(diào)峰調(diào)頻機(jī)組、熱電聯(lián)產(chǎn)供熱機(jī)組，以及跨省跨區(qū)國家計(jì)劃和政府間協(xié)議電量，按電改政策，給予優(yōu)先發(fā)電保障。水電、核電也給予二類優(yōu)先發(fā)電保障。
二是爭取競爭性市場交易電量。競爭性市場交易分為中長期交易和現(xiàn)貨交易。將來80%以上、甚至90%電量，都要簽訂中長期合同，以維護(hù)發(fā)電企業(yè)相對穩(wěn)定收益。在電力交易中心進(jìn)行集中競爭性報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)低的機(jī)組可以獲得市場份額，這對部分成本低、報(bào)價(jià)低的發(fā)電機(jī)組是機(jī)遇。電廠與用戶簽訂中長期合同，需要電廠轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，變過去吃計(jì)劃電量在家等錢進(jìn)賬，改為走出去找用戶、在市場賣電，轉(zhuǎn)變得越早，就越主動。
三是發(fā)電權(quán)置換。農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)及居民生活用電實(shí)行優(yōu)先購電。落實(shí)優(yōu)先購電任務(wù)，各個(gè)公用發(fā)電機(jī)組會分得一部分計(jì)劃發(fā)電量，這一部分發(fā)電量可以拿出來與清潔能源發(fā)電進(jìn)行發(fā)電權(quán)置換，從而換得一部分收益。此外，為保證電改平穩(wěn)推進(jìn)，也會給電改前已投產(chǎn)運(yùn)行的發(fā)電機(jī)組一個(gè)過渡期，繼續(xù)分配一部分基本電量，這也可以用來發(fā)電權(quán)交易。
四是獲取輔助服務(wù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此次電改要建立市場化輔助服務(wù)分擔(dān)共享新機(jī)制，發(fā)電企業(yè)提供調(diào)峰、調(diào)頻、備用等服務(wù)，可以按市場原則獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
五是從事售電業(yè)務(wù)。發(fā)電企業(yè)搞售電公司，不僅有專業(yè)優(yōu)勢，還有市場優(yōu)勢，一頭連著發(fā)電，一頭連著用戶，有利于穩(wěn)定發(fā)電企業(yè)整體收益，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在成熟電力市場國家，發(fā)電公司辦售電公司是一條成功的路子。比如在澳大利亞，AGL能源有限公司和EnergyAustralia公司都是全澳最大型發(fā)電企業(yè)，同時(shí)也是澳大利亞市場份額排名前幾的電力零售商。
六是投資新增配電業(yè)務(wù)。9號文鼓勵(lì)社會資本投資配電網(wǎng)，為什么發(fā)電企業(yè)有電力專業(yè)優(yōu)勢還不可以干呢？發(fā)電企業(yè)做配電網(wǎng)，它不掌握調(diào)度，就不存在不公平交易問題。但不鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)向用戶直接供電的專用線路，因?yàn)樗怀袚?dān)社會責(zé)任，違背公平競爭原則。
七是參加電力期貨保值交易。隨著電力市場建立和發(fā)展，將來還會像國外電力市場一樣，開展電力金融衍生品交易，以對沖現(xiàn)貨市場帶來的價(jià)格波動。
八是穩(wěn)定和降低燃料成本。我國目前中央和地方大型發(fā)電企業(yè)，電源結(jié)構(gòu)總體上以煤電為主。煤炭燃料成本是火力發(fā)電成本中的大頭，占度電成本80%左右?；痣娖髽I(yè)要積極與煤炭企業(yè)簽訂長期協(xié)議，平滑煤炭價(jià)格市場波動風(fēng)險(xiǎn)。煤電企業(yè)與煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略重組，建設(shè)大型煤炭+火電能源集團(tuán)，可以為煤炭穩(wěn)定銷路、為火電穩(wěn)定成本。還可以通過參加煤炭市場的金融期貨套期保值，來對沖煤炭市場價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)，這在國際上是通行做法。
九是投資新能源、新業(yè)態(tài)。投資可以分散就近上網(wǎng)的光伏發(fā)電和風(fēng)電，投資分布式電源、智慧能源綜合利用小區(qū)。這幾種電源品種符合政策支持方向，也符合電力未來發(fā)展方向，還能根據(jù)新電改政策享受優(yōu)先發(fā)電保障。
十是加強(qiáng)內(nèi)部精細(xì)化管理。除了燃料成本外，人工成本、設(shè)備折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用在度電成本中占有10~15%的比重，這方面在加強(qiáng)管理、降低成本上也有比較大的挖掘潛力。
電力市場化改革是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。面對改革和競爭壓力，發(fā)電企業(yè)要強(qiáng)化管理，降低成本，增強(qiáng)市場競爭力。要調(diào)整結(jié)構(gòu)，增加清潔發(fā)電比重，這是未來發(fā)展之趨勢。目前，我國人均年用電量4000千瓦時(shí)，歐洲各國是6000至8000千瓦時(shí)，美國、加拿大更高。隨著我國經(jīng)濟(jì)磨底復(fù)蘇、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)和新的用電業(yè)態(tài)增長，以及人民生活水平繼續(xù)提高，社會用電量還有進(jìn)一步增加的空間。當(dāng)前，發(fā)電企業(yè)要苦練內(nèi)功，等待寒冬過去。
最后，還是回到9號文。貫徹9號文的精神和原則，以此統(tǒng)一思想。9號文明確的任務(wù)，我們就堅(jiān)定信心，大膽去干，排除困難，增強(qiáng)韌勁，不達(dá)目的不罷休。在9號文指引下，勇于實(shí)踐，勇于探索，勇于創(chuàng)新，以電力體制改革的紅利，促發(fā)展穩(wěn)增長惠民生。
