作者介紹：
王維平
北京市政府參事
北京市城市管理委員會副總工程師
中國致公黨黨員
投身垃圾領域30余年，在循環(huán)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)垃圾、綠色GDP等方面有獨到研究，在垃圾領域有著系統(tǒng)、深入的建樹。上世紀末所作《中國城市垃圾對策研究》和《關于中國城市垃圾產(chǎn)業(yè)的調(diào)查研究》刊載入國務院2000年《中國國情報告》；1999年世界管理大會發(fā)表論文《中國實行綠色會計制度的探討》，行業(yè)影響深遠。
垃圾管理新修法律法規(guī)的特點
2017年全國人大啟動《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂，同時北京市人大常委會就開始起草新的《北京市生活垃圾管理條例》，前者2020年9月1日起實施，后者2020年5月1日開始執(zhí)行。相比舊法，這兩部法律法規(guī)具有以下特點：
01
對策前移，導向明確
過去的“固廢法”雖然提出了“減量化、資源化、無害化”原則，而且減量化、資源化在前，但實際上仍然主要是被動接受垃圾，末端治理，斥巨資建設垃圾處理設施。而新法把著力點轉向前端，并且規(guī)定了限制包裝、不用/少用一次性用品、舊貨交易、不剩餐、凈菜進城、垃圾分類、廢品回收等具體措施。這也是垃圾管理先進國家垃圾減量、利用垃圾的主要方式。
02
規(guī)定具體，便于執(zhí)行
立法質量的高低，主要看規(guī)定是否具體和準確。例如，過去的法律法規(guī)給予審判者、執(zhí)法者的自由裁量權過大，處罰可輕可重；而新法更加具體、準確，對審判者、執(zhí)法者的自由裁量權進行了限制，這就回避了徇私舞弊等問題。
03
責任明確，便于考核
垃圾問題不是一個部門能管的，北京市政府在新法的基礎上，成立了由30多個部門組成的專班，包括財政局、發(fā)改委、公安局、民政局、執(zhí)法局、交通局等。凡是與該問題有關的做法部門都進來了。
04
自覺與強制相結合
以前沒有強制內(nèi)容，新法提到了強制。需要注意的是，對居民的垃圾分類慎用強制手段，因為涉及到上千萬人、上億人生活習慣的改變，不能上來就罰，要避免法不責眾?？梢韵葘ζ髽I(yè)、單位、黨政機關采取強制手段。
05
定位——社會治理
將垃圾議題定位在社會治理上，是新法最大的變化，社會治理也是推行垃圾分類的必由之路。過去的垃圾管理從上到下都是一個部門，在中央是住建部，地方是環(huán)衛(wèi)局、城管委。現(xiàn)在這部法律的定位是社會治理，社會治理的概念就是政府、企業(yè)、公眾和社會組織通力合作，以及政府的跨部門合作，所以政府率先成立了專班。與此同時，它也確立了環(huán)保社會組織在垃圾分類工作中的法律地位。因此，政府充分發(fā)揮社會組織的積極性和能力，就成為理所應當、依法行政。
垃圾管理對策的演進
我國對垃圾進行管理，經(jīng)歷了5個階段：
01
自然凈化（1975年以前，北京）
1975年之前，那時候垃圾成分中沒有塑料、廢紙、玻璃、金屬，自行車車胎、牙膏皮都是戰(zhàn)略物資，全進入廢品回收站；垃圾到農(nóng)村當肥料，依靠自然凈化。1976-1979年垃圾成分逐漸復雜，出現(xiàn)廢塑料，自然界不能降解的東西越來越多了，農(nóng)民這時期開始拒絕城市垃圾，再用它當肥料地就毀了。
02
堆放污染（上世紀80年代及以前）
我國80年代既沒有垃圾管理的法律，也沒有各種標準，垃圾隨意堆放。北京市80年代剛建三環(huán)路，把城里垃圾運到現(xiàn)在四環(huán)路的位置找地方就一堆。1983年做了航拍，50平方米以上的垃圾堆有4700多個，那個時候就是“垃圾圍城”了。
03
衛(wèi)生填埋（上世紀90年代）
環(huán)衛(wèi)行業(yè)第一個全國性的五年計劃是在1985年，1995年我國首次頒布了“固廢法”，后來政府部門陸續(xù)出臺了有關垃圾衛(wèi)生填埋場的規(guī)劃選址、工程建設、工藝設備、操作運行、污染控制等標準。那時候建設了一批符合標準的填埋場，杭州天子嶺、廣州興豐、北京阿蘇衛(wèi)等，當時成為垃圾末端的主流。
04
焚燒發(fā)電＋（2000年以后快速發(fā)展）
80年代初，開始建設最早的垃圾焚燒廠。垃圾焚燒到2000年以后進入快速發(fā)展階段，成為末端處理主流技術，全國2018年底共有300多個焚燒廠，到了今年上半年統(tǒng)計已經(jīng)是400多個。有焚燒爐專家認為有了焚燒就不需要垃圾分類，那是不對的。垃圾焚燒雖然能發(fā)電，但只算無害化；而從去年起生態(tài)環(huán)境部把堆肥等生化處理技術列入資源化，因為堆肥能使廚余垃圾中的有機碳回歸土壤。
05
減量化、資源化階段（2017年以來）
“固廢法”本次修改是跟國際接軌。國際上的法律就是垃圾管理對策從末端往前移，德國、日本上世紀90年代就出臺了《循環(huán)經(jīng)濟法》，強調(diào)減量化、資源化。這是因為地球資源用一噸少一噸，后代人用什么發(fā)展呢？所以要節(jié)省自然資源，循環(huán)高效利用。減少垃圾就是節(jié)約資源。東京垃圾產(chǎn)生量的峰值是1989年，東京1989年出臺了垃圾減量化行動計劃，一直到去年垃圾產(chǎn)生量減少56%，原來建23個焚燒廠停了10個。我國現(xiàn)在制定了“雙碳”目標，國際上煉鋼原料平均54%是廢舊鋼鐵，我國則有82%靠鐵礦石。其中的區(qū)別在于，以鐵礦石為原料，得先煉鐵再煉鋼，而使用廢舊鋼鐵減少了煉鐵的步驟，因此能耗和碳排放減少70%。因此我們必須做出產(chǎn)業(yè)調(diào)整，“固廢法”的修訂體現(xiàn)了這一點。
未來的趨勢
01
垃圾焚燒的黃金時代正在遠去
國家的法律政策導向從末端移向前端。給到垃圾焚燒的各項補貼也逐步縮減。焚燒的垃圾處理費一開始是200多元/噸，現(xiàn)在縮減到38元/噸，已經(jīng)低于成本，所以越來越依賴電價補貼，而焚燒上網(wǎng)電價補貼甚至高于居民電價。而其他如垃圾滲濾液處理補貼、灰渣處理補貼都在縮減。另外，碳達峰計劃的提出對垃圾焚燒也有影響，加上垃圾焚燒處理的環(huán)境監(jiān)測越來越嚴格，因此焚燒量已經(jīng)逐漸飽和。
02
減量化、資源化要求技術升級、產(chǎn)業(yè)升級
北京下了大力氣進行垃圾分類，但分類之后的處理環(huán)節(jié)有待升級。例如，堆肥廠過去處理的是混合垃圾，含水率45-48%；但垃圾分類后的居民廚余垃圾含水率72%，餐廚垃圾92%，因此需要技術改造。在可回收物領域，建國70多年一直靠市場，沒有用過政府一分錢，不能用建設垃圾處理廠的想法去規(guī)范市場機制。在公共財政支出方面也要重新核定。有的焚燒廠是免費使用國有土地，另一些則完全靠企業(yè)投資，但二者的垃圾費差別很小，這是一種不公平，財政的問題無小事。再制造也對市場的影響需要研究?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》制定的時候，就是依據(jù)2個實證研究，一個是我1998年對廢品回收和再制造的研究，另一個是環(huán)保部對烏魯木齊八一鋼鐵廠廢舊鋼鐵再生的研究，這兩個研究就奠定了循環(huán)經(jīng)濟立法。因此，在政策轉向前端的新時期，應當加強對再制造產(chǎn)業(yè)的實證研究。
03
創(chuàng)新要有原則，尤其要考慮經(jīng)濟性、環(huán)境性、節(jié)約性等
在垃圾管理領域，過去習慣了政府投錢，經(jīng)濟性的問題往往被忽略。希望今后要有珍惜納稅人資金的意識。應當對投入、產(chǎn)出、利潤、規(guī)模、延伸產(chǎn)品進行核算，要建設公平的市場秩序。對環(huán)境性也要關注。環(huán)境是有成本的，污染相當于負債，早晚得還。我們經(jīng)過長時間研究認為傳統(tǒng)GDP是存在明顯缺陷，對環(huán)境、資源都沒有計量，所以就提出來建設環(huán)境會計，后來成立了環(huán)境會計委員會，GDP現(xiàn)在也跟國際接軌，考慮環(huán)境污染負債和生態(tài)赤字。節(jié)約性，即不能高耗能、高耗水、高耗材、高耗地處理垃圾。例如，等離子技術爐溫12000度，但代價是能耗高，無法推廣。在新形勢下，不但創(chuàng)新很重要，對于創(chuàng)新本身也有新的原則性要求。
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