生活垃圾處理是實現(xiàn)城鄉(xiāng)良好生態(tài)環(huán)境和資源節(jié)約利用的重要環(huán)節(jié)。制定完善相關立法，發(fā)揮法律的指引和規(guī)范作用是實現(xiàn)生活垃圾處理的必要和有力手段。
自《生活垃圾分類制度實施方案》發(fā)布以來，各地出臺了70余部專門針對生活垃圾分類的地方法規(guī)和規(guī)章，基本實現(xiàn)“在2020年底基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系”的目標。在此基礎上，住房和城鄉(xiāng)建設部等多部門又聯(lián)合印發(fā)《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》，要求力爭再用5年左右時間，基本建立配套完善的生活垃圾分類法律法規(guī)制度體系。因此，有必要及時總結(jié)立法經(jīng)驗，查缺補漏，從而更好地完善生活垃圾分類法律法規(guī)制度體系，以良法善治推動生活垃圾治理邁上新臺階。
立足“三化”原則和全產(chǎn)業(yè)鏈視角，完善地方生活垃圾分類立法體系
當前，有的地方已開展了綜合性的垃圾處理立法，有的地方開展了專門性的垃圾分類立法，還有的地方既有綜合性的垃圾處理立法又有垃圾分類管理專門性立法。關于垃圾源頭減量和終端處置的內(nèi)容，則主要在綜合性的垃圾處理立法中規(guī)定，極少出臺專門性立法。
由此可見，垃圾分類立法在當前地方生活垃圾處理立法體系中占據(jù)重要地位，而關于垃圾的減量化及后續(xù)資源化利用的立法規(guī)制則相對較少。而事實上，垃圾處理的基本原則和工作目標是實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化及無害化。生活垃圾處理包括垃圾處理設施建設、垃圾分類、運輸、處置及循環(huán)利用等具體環(huán)節(jié)，垃圾分類僅是全產(chǎn)業(yè)鏈中的一環(huán)，雖然能為垃圾資源化利用和無害化處理提供便利，但卻無法減少已有垃圾的存量和未來垃圾的產(chǎn)生。垃圾分類之后的資源回收再利用和無害化處理才是垃圾處理的主要追求。
此外，通過對現(xiàn)行生活垃圾分類專門性地方立法進行研究發(fā)現(xiàn)，其不僅對生活垃圾分類進行規(guī)范，往往還會相應地對垃圾收集及處置設施的規(guī)劃建設、運輸?shù)茸龀鲆?guī)定。在這種情況下，對于當?shù)匾延猩罾幚砭C合性立法的，兩部立法內(nèi)容往往存在內(nèi)容重疊，容易造成立法資源的浪費;對于當?shù)厣袩o綜合性生活垃圾處理立法的，僅靠一部垃圾分類處理立法又無法涵蓋生活垃圾處理的全過程。
因此，完善地方生活垃圾分類立法體系，應堅持系統(tǒng)性立法思維，以實現(xiàn)垃圾處理的減量化、資源化和無害化為基本原則，立足于垃圾產(chǎn)生和處理全產(chǎn)業(yè)鏈，將生活垃圾分類處理作為生活垃圾處理立法體系的有機組成部分。具體來說，在內(nèi)容上，生活垃圾分類等專門性立法在立法理念、機制制度、法律責任等方面應與生活垃圾處理立法保持一致，實現(xiàn)普遍性與特殊性的統(tǒng)一。在形式上，以保持立法的協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性和實效性為目標，也可以通過制定或修訂完善地方生活垃圾處理綜合性立法來推動垃圾分類處理的規(guī)范化。
為生活垃圾分類提供制度保障，推動形成生活垃圾多元治理體系
當前與生活垃圾處理相關的立法，基本都規(guī)定了政府主導、公眾參與的基本原則，但總體來說仍然是遵循政府行政管理的思維導向。反映在實踐過程中，就會出現(xiàn)有的基層市政管理部門為實現(xiàn)垃圾分類的目標任務，為社區(qū)制定硬性廚余垃圾產(chǎn)出量指標，以此作為考核是否完成垃圾分類要求的標準之一，而不是將工作重心放在出臺更細化的調(diào)動公眾參與垃圾分類積極性的經(jīng)濟激勵制度、提供更便捷的垃圾分類設施等方面。
實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要落實到各個社會治理角落，垃圾處理也是其中一個方面。在生活垃圾處理工作中應明確政府、社會及個人的定位，政府主要承擔政策引導和宣傳推動的責任，應重點發(fā)揮公眾和第三方主體的參與力量。尤其在垃圾分類環(huán)節(jié)，公眾參與起著關鍵性作用，只有以現(xiàn)代治理思維完善地方立法，才能取得預期效果。
在生態(tài)文明建設深入人心、垃圾分類已獲得較多民意支持的背景下，還需進一步細化完善相關制度，創(chuàng)建使公眾垃圾分類的外部行為利益內(nèi)部化的利益連接機制，使公眾不僅能感受到環(huán)境福利，還能從中獲得收益，切實調(diào)動公眾參與的積極性。
一是完善垃圾處理收費制度。除《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)外，地方性法規(guī)規(guī)章中也基本規(guī)定了垃圾產(chǎn)生者付費原則以及計量收費、分類計價、差別化收費的生活垃圾處理收費制度，今后尚需細化完善費用征收標準、征收方式以及靈活履行機制。
二是以垃圾處理全產(chǎn)業(yè)鏈視角完善生產(chǎn)者、銷售者責任延伸制度，使企業(yè)對產(chǎn)品生產(chǎn)、包裝、運輸及使用后回收等環(huán)節(jié)負責。
三是完善垃圾分類的信息公開與保護機制。垃圾分類相關信息公開是公民參與的前提，公民也有義務配合提供相關信息，但應充分保護公民的信息安全，不得侵犯公民個人隱私。
總之，在垃圾處理的方式及制度措施上，應堅持目標責任制與方式靈活性相結(jié)合，在堅持垃圾減量化、助力實現(xiàn)垃圾資源化和無害化這一目標前提下，加大具體制度供給和執(zhí)行力度，提供靈活多樣的履行方式，以此有效推進垃圾分類工作有序發(fā)展。
作者單位：中國社會科學院法學所
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