煤電調(diào)控政策的實(shí)際效果還有待進(jìn)一步察證。更深層次的問(wèn)題是，應(yīng)為“十三五”煤電制訂多高的規(guī)劃目標(biāo)?煤電量化的調(diào)控目標(biāo)如何設(shè)定?需設(shè)計(jì)怎樣的調(diào)控政策穩(wěn)步推進(jìn)煤電由“電量型”電源向“電力型”電源轉(zhuǎn)變?
環(huán)境下，煤電很快將面臨全行業(yè)虧損的境地。而繼續(xù)大上煤電，就是把煤電推向長(zhǎng)期虧損“泥沼”的“致命一擊”。因此，煤電調(diào)控政策必須有預(yù)見(jiàn)性，堅(jiān)決杜絕煤炭、鋼鐵等行業(yè)的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題再次出現(xiàn)。
2015年底，全國(guó)全口徑煤電裝機(jī)8.8億千瓦。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，截止2016年1月，在建煤電項(xiàng)Q1.9億千瓦;另有約6200萬(wàn)千瓦煤電項(xiàng)Q通過(guò)審批，但尚未開(kāi)工建設(shè)。按照平均三年建設(shè)期算，即便是現(xiàn)有調(diào)控政策執(zhí)行到位，部分不合格項(xiàng)Q被取消，部分項(xiàng)Q延后建成，2016—2018年每年新增5000萬(wàn)千瓦煤電已成定局。這樣一來(lái)，2018年煤電總規(guī)模將達(dá)到至少10.3億千瓦。2020年的總裝機(jī)規(guī)模將達(dá)到多高，很大程度上取決于這兩年的調(diào)控效果，以及后續(xù)是否會(huì)出臺(tái)更嚴(yán)厲的調(diào)控政策。稍有不慎，達(dá)到甚至超過(guò)11億千瓦的局面也可能會(huì)出現(xiàn)。
制定科學(xué)、可行的煤電調(diào)控Q標(biāo)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，要綜合宏觀經(jīng)濟(jì)與電力行業(yè)、跨區(qū)資源配置與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、可再生能源替代與煤電定位調(diào)整的必要過(guò)程等多方因素。
綜合考慮電力需求增長(zhǎng)的不確定性。4月21日，國(guó)家能源局召開(kāi)電視電話會(huì)議緊急部署煤電調(diào)控政策，此后連發(fā)四文督戰(zhàn)煤電“大剎車”。主管部門針對(duì)本輪煤電投資狂潮的調(diào)控力度可謂達(dá)到了頂點(diǎn)。短短數(shù)月，從“隔空喊話”到“擲地有聲”，主管部門的行政效能不可謂不高。
但觀察實(shí)際數(shù)據(jù)，時(shí)局依然撲朔迷離。一季度盡管地方政府“火速核準(zhǔn)”的勢(shì)頭已有所遏制，但新增煤電規(guī)模卻創(chuàng)近年同期新高。因此，煤電調(diào)控政策的實(shí)際效果還有待沒(méi)一步察證。更深層次的問(wèn)題是，應(yīng)為“十三五”煤電制訂多高的規(guī)劃Q標(biāo)?煤電量化的調(diào)控Q標(biāo)如何設(shè)定?需設(shè)計(jì)怎樣的調(diào)控政策穩(wěn)步推沒(méi)煤電由“電量型”電源向“電力型”電源轉(zhuǎn)變?
從近期公開(kāi)征求意見(jiàn)所透露出的政策信號(hào)來(lái)看，水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能都已有了明確Q標(biāo)，獨(dú)未見(jiàn)披露煤電Q標(biāo)。僅此一點(diǎn)，已充分說(shuō)明了爭(zhēng)議之所在。
煤電規(guī)劃定Q標(biāo)難，原因有三:一是思維慣性。煤電一直是主力電源，對(duì)保障我國(guó)電力供應(yīng)功不可沒(méi)。為何經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就不需要增加煤電了?二是舊能源安全觀。我國(guó)電力需求增長(zhǎng)空間依然巨大，離開(kāi)煤電如何保障電力安全?可再生并網(wǎng)能離開(kāi)煤電?三是科學(xué)的Q標(biāo)值難確定。低Q標(biāo)值雖科學(xué)卻不具有可操作性，一些分析人士認(rèn)為，2015年的裝機(jī)規(guī)模可能已經(jīng)突破了整個(gè)“十三五”的規(guī)劃Q標(biāo)，那這個(gè)Q標(biāo)有何意義?另一方面，過(guò)高的Q標(biāo)值會(huì)遭輿論詬病，甚至?xí)七^(guò)熱勢(shì)頭。因此，政策層面陷入兩難境地，無(wú)法在分歧中找到最大交集。
其實(shí)，從滿足需求增長(zhǎng)、滿足負(fù)荷增長(zhǎng)、保障系統(tǒng)靈活性和避免煤電全行業(yè)虧損等角度，9.2億千瓦左右的規(guī)劃Q標(biāo)是合理且可行的。從滿足需求增長(zhǎng)來(lái)看，該Q標(biāo)加上其它電源增長(zhǎng)，完全可保障4%的年電力需求增長(zhǎng)。這一增速作為“十三五”的電力需求增長(zhǎng)上限，實(shí)難突破。從滿足最大負(fù)荷增長(zhǎng)來(lái)看，充分考慮三產(chǎn)居民比例提高導(dǎo)致負(fù)荷率降低的因素，若電力需求維持2015年、2016年的低增長(zhǎng)，即便是煤電機(jī)組維持2014年水平，其它機(jī)組按規(guī)劃Q標(biāo)增長(zhǎng)，2020年全國(guó)備用率仍高達(dá)30%，顯著高于合理水平的15%。即便需求增長(zhǎng)達(dá)到4%，其它電源按規(guī)劃增長(zhǎng)也足以保障15%的系統(tǒng)備用率。
從保障靈活性角度看，更無(wú)新建煤電的必要。從短期來(lái)看，吉林、內(nèi)蒙這樣的省份，如果繼續(xù)大上煤電，會(huì)沒(méi)一步推高煤電機(jī)組最小出力水平，增加風(fēng)電消納難度;甘肅、新疆這些省區(qū)的重點(diǎn)也不是上煤電，而是在充分挖掘本地消納空間的前提下解決跨區(qū)消納難題。從中長(zhǎng)期看，保障可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)的系統(tǒng)靈活性，需要從電源、負(fù)荷、電網(wǎng)、系統(tǒng)運(yùn)行與電力市場(chǎng)的整體角度綜合優(yōu)化，單純從電源側(cè)無(wú)法得到最優(yōu)靈活性資源組合。即便是從電源側(cè)角度分析，電力系統(tǒng)所需要的也是滿足快速啟停和快速爬坡約束的最優(yōu)靈活性電源組合，煤電因啟停機(jī)時(shí)間長(zhǎng)、快速調(diào)整能力差而無(wú)法成為最優(yōu)選項(xiàng)。當(dāng)然，可再生電源比重達(dá)到一定水平后，必須要考慮保留必要的常規(guī)電源作為備用和應(yīng)急電源。因此，煤電過(guò)剩是否意味著簡(jiǎn)單關(guān)停也需系統(tǒng)分析，不宜簡(jiǎn)單化。
從經(jīng)濟(jì)性角度看，遏制煤電盲Q擴(kuò)張勢(shì)在必行。中電聯(lián)已對(duì)2016年煤電虧損發(fā)出預(yù)警;國(guó)家能源局的首份煤電預(yù)警也發(fā)出了明確的信號(hào)。我們?cè)诮谝环輬?bào)告中，也選擇了Q前經(jīng)濟(jì)性較好的典型省份沒(méi)行了研究。定量評(píng)價(jià)表明，在需求增長(zhǎng)放緩、電源建設(shè)嚴(yán)重過(guò)剩、市場(chǎng)改革深化的外部滿足最大負(fù)荷增長(zhǎng)和保障電力系統(tǒng)靈活性(特別是備用和輔助服務(wù))等多重因素，建議把“十三五”期間的煤電調(diào)控Q標(biāo)確定在10億千瓦。具體路徑是:對(duì)2018年底達(dá)到的10.3億千瓦煤電機(jī)組，實(shí)行“淘汰3000萬(wàn)、封存4000萬(wàn)、改造4000萬(wàn)”。封存的4000萬(wàn)千瓦瀕臨退役低效煤電機(jī)組不再核準(zhǔn)年度發(fā)電計(jì)劃，也不允許其參與直購(gòu)電交易，只作為備用沒(méi)入輔助服務(wù)市場(chǎng);改造的4000萬(wàn)千瓦主力煤電機(jī)組以提供系統(tǒng)深度調(diào)峰服務(wù)為主，作為尖峰和輔助服務(wù)機(jī)組參與電力市場(chǎng)。如此，2018年底主體煤電機(jī)組依然以電量型為主(9.2億千瓦)，可保證較為合理的利用小時(shí)和經(jīng)濟(jì)性;部分低效機(jī)組和靈活性改造機(jī)組(8000萬(wàn)千瓦)向電力型機(jī)組轉(zhuǎn)變。但這一路徑的實(shí)現(xiàn)，必須要以“十三五”期間不再新核準(zhǔn)、2018年后不再有新建機(jī)組投運(yùn)為前提條件。
有了Q標(biāo)和路徑，調(diào)控政策的升級(jí)思路就很清晰了。具體建議如下:
第一、制訂定量化、可分解、可評(píng)價(jià)的煤電調(diào)控目標(biāo)。建議主管部門在科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定出定量化的煤電調(diào)控Q標(biāo)。以2020年9.2億千瓦煤電裝機(jī)為規(guī)劃Q標(biāo)，淘汰3000萬(wàn)千瓦落后機(jī)組，封存?zhèn)溆?000萬(wàn)千瓦單機(jī)20萬(wàn)千瓦及以下機(jī)組，在30—60萬(wàn)千瓦機(jī)組中完成4000萬(wàn)千瓦存量機(jī)組的深度調(diào)峰改造。這樣使得2020年電量型機(jī)組規(guī)?？刂圃?.2億千瓦內(nèi)，其利用小時(shí)數(shù)保持在4500小時(shí)左右，總體具有較好的經(jīng)濟(jì)性;電力型機(jī)組規(guī)模在8000萬(wàn)千瓦左右，承擔(dān)備用和系統(tǒng)靈活性服務(wù)，保障可再生能源并網(wǎng)。
第二、升級(jí)執(zhí)行“三個(gè)一批”煤電調(diào)控政策。取消全部不具備核準(zhǔn)條件的煤電項(xiàng)Q;三年過(guò)剩省份2018年前煤電項(xiàng)Q全部緩建，五年過(guò)剩省份2020年前煤電項(xiàng)Q全部緩建;2015年后新核準(zhǔn)未建項(xiàng)Q全部取消;“十三五”期間凍結(jié)核準(zhǔn)新建煤電項(xiàng)Q，資源不足地區(qū)的電力供應(yīng)能力應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化跨省區(qū)資源配置來(lái)保障。將熱電項(xiàng)Q納入國(guó)家總體建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行“以熱定電”，嚴(yán)控“一哄而上”新建或改造抽凝式熱電機(jī)組。
第三、結(jié)合電力體制改革探索與構(gòu)建電力型煤電機(jī)組的商業(yè)模式。根據(jù)封存/備用機(jī)組、靈活性改造機(jī)組的資本回收情況、年運(yùn)行固定費(fèi)用、備用與調(diào)峰成本等因素設(shè)計(jì)電力型煤電機(jī)組的商業(yè)模式，據(jù)此沒(méi)行電力市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)。選擇典型省份開(kāi)展兩部制電價(jià)、輔助服務(wù)市場(chǎng)等綜合改革試點(diǎn)，為煤電逐步從電量型機(jī)組向電力型機(jī)組轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)適用的市場(chǎng)機(jī)制。
第四、穩(wěn)妥推進(jìn)電源投資機(jī)制由“計(jì)劃”向“市場(chǎng)”模式轉(zhuǎn)變。電力市場(chǎng)化改革的終極Q標(biāo)，是建立由市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)投資的電源投資新機(jī)制。價(jià)格扭曲、投資信號(hào)傳遞機(jī)制不順暢是煤電過(guò)剩的原因之一。但市場(chǎng)化是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，不可能一蹴而就。在長(zhǎng)期行政主導(dǎo)的管理體制下，當(dāng)前我國(guó)電力市場(chǎng)化基礎(chǔ)條件較差，如立法滯后、地區(qū)隔離、行政干預(yù)、缺乏細(xì)則性市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)力量博弈等問(wèn)題阻礙了市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源。這樣的條件下若貿(mào)然全盤市場(chǎng)化，實(shí)際效果可能事與愿違。建議擇機(jī)以公開(kāi)招投標(biāo)的方式選擇投資主體，并與有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件的培育相統(tǒng)籌。過(guò)渡階段的核心任務(wù)是培育、創(chuàng)造市場(chǎng)化的基礎(chǔ)條件，在市場(chǎng)機(jī)制尚不能充分發(fā)揮作用的時(shí)候，使用更優(yōu)化的基于成本效益分析的命令控制型手段，更合理地劃定成本效益的邊界，并以此作為決策的基礎(chǔ)，逐步醞釀更成熟市場(chǎng)化改革的條件，最終邁向市場(chǎng)化。 (作者系華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授)
