我國(guó)于2006年正式頒布實(shí)施了《可再生能源法》，2009年又對(duì)該法進(jìn)行了修訂完善，構(gòu)建了支持可再生能源發(fā)展的五項(xiàng)重要制度，即總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類補(bǔ)貼制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ?xiàng)資金制度，對(duì)我國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的法律制度和政策措施做出了較為完整的規(guī)定。
國(guó)家能源局新能源和可再生能源司司長(zhǎng)朱明介紹，國(guó)家能源局作為可再生能源行業(yè)主管部門，按照職責(zé)主動(dòng)作為，密切配合有關(guān)部門，不斷建立完善可再生能源發(fā)展政策體系。
朱明指出，目前我國(guó)已進(jìn)入加快能源轉(zhuǎn)型、推動(dòng)能源革命的關(guān)鍵時(shí)期，可再生能源已進(jìn)入到增量替代、區(qū)域性存量替代的發(fā)展階段，能源轉(zhuǎn)型的矛盾日益突出。
朱明強(qiáng)調(diào)，逐步建立以可再生能源為主的能源體系的根本方向是不可逆轉(zhuǎn)的，實(shí)現(xiàn)可再生能源從補(bǔ)充能源向替代能源轉(zhuǎn)變已成為未來(lái)能源發(fā)展的主基調(diào)。
他認(rèn)為，可再生能源的發(fā)展關(guān)系到我國(guó)能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實(shí)施以及2020、2030年非化石能源比重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變可再生能源發(fā)展理念。
具體來(lái)說，從強(qiáng)調(diào)可再生能源開發(fā)規(guī)模和速度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曁岣呖稍偕茉吹睦盟?，行業(yè)管理的重點(diǎn)由開發(fā)建設(shè)管理轉(zhuǎn)移到開發(fā)建設(shè)與消納利用并重，更加重視可再生能源發(fā)展的質(zhì)量和效益。
可再生能源面臨三大挑戰(zhàn)
記者：在過去十年，中國(guó)可再生能源發(fā)展到一個(gè)什么樣的新階段?
朱明：可再生能源從起步階段進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段。2015年，我國(guó)可再生能源年利用量為5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占能源消費(fèi)總量的11.8%，比2005年提高了將近5個(gè)百分點(diǎn)(4.78%)，其中商品化可再生能源利用量為4.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全部能源消費(fèi)總量的10.1%。
到2015年底，全國(guó)可再生能源發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量為5億千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)容量的33%?？稍偕茉窗l(fā)電量1.4萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的25%。其中，水電裝機(jī)3.2億千瓦，是2005年的2.7倍;風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)1.29億千瓦，是2005年的100多倍;光伏并網(wǎng)裝機(jī)4318萬(wàn)千瓦，對(duì)比2005年的7萬(wàn)千瓦，更是突飛猛進(jìn);太陽(yáng)能熱利用面積超過4億平方米，應(yīng)用規(guī)模都位居全球首位。生物質(zhì)能繼續(xù)向多元化方向發(fā)展，生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1030萬(wàn)千瓦，是2005年的5倍，各類生物質(zhì)能共計(jì)年利用量約3300萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
記者：可再生能源發(fā)展面臨哪些重大挑戰(zhàn)?
朱明：首先，可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位仍需進(jìn)一步明確。
目前，可再生能源在我國(guó)能源發(fā)展中的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略定位仍不清晰，雖然國(guó)家層面制定了非化石能源發(fā)展目標(biāo)，但地方各級(jí)政府和相關(guān)發(fā)電企業(yè)在可再生能源發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)仍不明確，落實(shí)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型仍應(yīng)該進(jìn)一步提出具體有效的措施，確保國(guó)家戰(zhàn)略有效引導(dǎo)各級(jí)地方政府和相關(guān)企業(yè)的投資行為。同時(shí)，與能源轉(zhuǎn)型先進(jìn)國(guó)家相比，我國(guó)可再生能源特別是風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等新能源占能源消費(fèi)的比重與先進(jìn)國(guó)家相比仍較低，未來(lái)需要完善支持政策，使新能源在我國(guó)能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更重要的作用。
其次，法定的可再生能源電力強(qiáng)制上網(wǎng)制度未有效落實(shí)。
由于我國(guó)電力市場(chǎng)和電價(jià)機(jī)制不完善，加之部分電力系統(tǒng)靈活性不足，可再生能源與化石能源在運(yùn)行上的矛盾日益突出，可再生能源全額保障性收購(gòu)未能得到有效落實(shí)，“三北”部分地區(qū)棄風(fēng)棄光問題十分突出。2016年上半年，全國(guó)棄風(fēng)電量326億千瓦時(shí)，棄光電量37億千瓦時(shí)，都基本相當(dāng)于2015年全年的棄風(fēng)棄光電量，棄風(fēng)、棄光問題嚴(yán)重阻礙了《可再生能源法》的有效實(shí)施，是當(dāng)前可再生能源發(fā)展的最大障礙之一。
第三，新能源補(bǔ)貼資金缺口較大且不能及時(shí)發(fā)放到位。
為支持可再生能源，特別是風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展，我國(guó)在《可再生能源法》的框架下，采用了國(guó)際上通行的固定電價(jià)政策，即風(fēng)電和光伏發(fā)電電價(jià)與當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)的差異由國(guó)家專門設(shè)立的可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)足。
目前，由于可再生能源電價(jià)附加未能應(yīng)收盡收，加上對(duì)可再生能源發(fā)展速度預(yù)估不足，導(dǎo)致了可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金不足，造成補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)的問題。截止到2016年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元。隨著年度可再生能源裝機(jī)規(guī)模不斷增加，舊的補(bǔ)貼沒有到位，新的需求加速，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼資金的問題同樣成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問題。
實(shí)施可再生能源開發(fā)利用考核指標(biāo)制度
記者：“十三五”期間，我國(guó)可再生能源擬定了怎樣的發(fā)展目標(biāo)?
朱明：國(guó)家已經(jīng)起草編制了《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，初步明確“十三五”時(shí)期的可再生能源發(fā)展目標(biāo)。具體而言，到2020年，風(fēng)電裝機(jī)確保達(dá)到2.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭(zhēng)達(dá)到2.5億千瓦;太陽(yáng)能發(fā)電確保達(dá)到1.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭(zhēng)達(dá)到1.5億千瓦。其中光熱發(fā)電力爭(zhēng)達(dá)到500萬(wàn)千瓦。
記者：“十三五”期間，推動(dòng)可再生能源發(fā)展有哪些主要的工作思路?
朱明：首先，推動(dòng)能源革命，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展可再生能源。
我國(guó)推動(dòng)能源革命的方向是明確的，各方必須深刻認(rèn)識(shí)能源革命的本質(zhì)和內(nèi)涵，即能源革命的本質(zhì)是主體能源的更替或能源開發(fā)利用方式的根本性變革。
為此，要切實(shí)確立可再生能源的優(yōu)先發(fā)展地位，創(chuàng)新發(fā)展方式，優(yōu)化發(fā)展布局，積極有序發(fā)展水電、全面協(xié)調(diào)推進(jìn)風(fēng)電開發(fā)、推動(dòng)太陽(yáng)能的多元化利用和大規(guī)模發(fā)展、因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、加強(qiáng)農(nóng)村可再生能源建設(shè)、加快地?zé)崮荛_發(fā)利用、啟動(dòng)海洋能示范應(yīng)用，進(jìn)一步擴(kuò)大可再生能源應(yīng)用規(guī)模和提高在能源消費(fèi)中的比重，局部地區(qū)要率先實(shí)現(xiàn)可再生能源大比例發(fā)展，引領(lǐng)全國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
其次，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，確保實(shí)現(xiàn)非化石能源比重目標(biāo)。
根據(jù)可再生能源“十三五”規(guī)劃研究，到2020年，全部商品化可再生能源年利用量需要達(dá)到5.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到7.5億千瓦，發(fā)電量1.9萬(wàn)億千瓦時(shí)，其中新能源發(fā)電在全部發(fā)電量中的比重提高到9%以上，才能確保實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到15%的戰(zhàn)略目標(biāo)，并為2030年20%非化石能源比重目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
為此，必須推動(dòng)建立非化石能源利用目標(biāo)考核性指標(biāo)制度，將2020年15%非化石能源目標(biāo)作為考核性指標(biāo)，建立實(shí)施可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)和考核制度，分解落實(shí)各省(區(qū)、市)完成2020年15%非化石能源的目標(biāo)需要完成的非水可再生能源電力消納量比重目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上建立和完善可再生能源開發(fā)利用監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，引導(dǎo)地方在能源規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行中統(tǒng)籌做好可再生能源發(fā)展工作。
第三，建立有利于可再生能源發(fā)展的市場(chǎng)體系。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)和可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)的要求，逐步建立和完善可再生能源電力配額制度，并在此基礎(chǔ)上建立全國(guó)統(tǒng)一的可再生能源綠色證書交易機(jī)制，降低新能源發(fā)電直接補(bǔ)貼強(qiáng)度，隨著新能源技術(shù)的不斷進(jìn)步和發(fā)電成本的不斷下降，推動(dòng)財(cái)政補(bǔ)貼逐步降低并最終退出。
同時(shí)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，促進(jìn)相關(guān)政策落實(shí)。目前我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵問題在于部分政策落實(shí)不到位，典型代表是《可再生能源法》要求的全額保障性收購(gòu)政策落實(shí)不到位、可再生能源補(bǔ)貼政策滯后問題突出、可再生能源優(yōu)先調(diào)度政策缺乏具體的規(guī)定和操作措施等，已成為制約我國(guó)可再生能源健康發(fā)展的關(guān)鍵問題。已發(fā)布的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》明確了風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)的有關(guān)要求，但今后工作重點(diǎn)也在明確責(zé)任，并通過能源監(jiān)管的手段，強(qiáng)化落實(shí)，保障效果。
