“十四五”啟幕,新一輪電改正式進入全新的五年發(fā)展期。
2016年,國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》),為新一輪電改階段性發(fā)展劃定“考試大綱”:組建相對獨立和規(guī)范運行的電力交易機構(gòu),建立公平有序的電力市場規(guī)則,初步形成功能完善的電力市場,深入推進簡政放權(quán)。
五年電改,探索不少,成果頗多,基本的計劃制度已生巨變,但其中也裹挾著復(fù)雜的矛盾和博弈,“管住中間,放開兩頭”仍在落實中艱難前行。
“十三五”電改目標完成如何?取得了哪些寶貴經(jīng)驗?展望“十四五”,蹚進“深水區(qū)”的電改還要啃哪些“硬骨頭”?
交易機構(gòu)股改提速
獨立運行仍待時日
在2015年新一輪電改確定的“三放開、一獨立、三強化”總體思路中,“一獨立”即為“推進交易機構(gòu)相對獨立?!兑?guī)劃》開宗明義地提出,組建相對獨立和規(guī)范運行的電力交易機構(gòu)。過去五年,國家發(fā)改委、國家能源局多次發(fā)文敦促電力交易機構(gòu)獨立,并將“相對獨立”表述為“獨立”,以打破電網(wǎng)企業(yè)絕對控股的局面。
2020年2月,國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)文明確,2020年上半年,北京、廣州2家區(qū)域性交易機構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)交易機構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下,2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。
記者了解到,截至目前,全國30多家電力交易中心電網(wǎng)的持股比例均降至70%左右,雖未達成《規(guī)劃》目標,但股改步伐明顯提速。北京產(chǎn)權(quán)交易所最新披露,國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司的股權(quán)占比將分別被控制在45%以下和39%。
北京鑫諾律師事務(wù)所律師展曙光表示,電力交易中心只有實現(xiàn)人、財、物獨立,才能擺脫電網(wǎng)公司既當“裁判”又當“運動員”的現(xiàn)狀,其自身才可能在電力市場中發(fā)揮更大作用。
輸配電價趨于合理
交叉補貼依然無解
上述《規(guī)劃》表示,2017年底前,完成分電壓等級核定電網(wǎng)企業(yè)準許總收入和輸配電價,逐步減少電價交叉補貼。
2020年9月,國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于核定2020-2022年省級電網(wǎng)輸配電價的通知》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》,并于今年1月1日起執(zhí)行。歷經(jīng)兩輪輸配電價核定,輸配電價取得一定成效。從數(shù)值調(diào)整上看,降多增少;在用電類型上,兩部制用電調(diào)整多于一部制用電;在電價構(gòu)成上,新的省級輸配電價構(gòu)成更加合理。
美中不足的是,在備受關(guān)注的交叉補貼問題上,仍無具體解決路徑。對此,中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示:“輸配電價改革既要解決信息不對稱問題,實現(xiàn)成本信息的準確有效披露,又要實現(xiàn)輸配電價的切實落地, 目前有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管參數(shù)建設(shè)相對薄弱,亟需加強?!庇袠I(yè)內(nèi)人士指出,現(xiàn)有輸配電價體系中,競爭業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)的賬本仍處“一鍋燴”的混亂局面。
輔助服務(wù)市場啟動
交易機制不盡合理
輔助服務(wù)是維護電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行必不可少的重要保證。《規(guī)劃》指出,要建立健全的電力市場體系。2016年啟動?xùn)|北地區(qū)輔助服務(wù)市場試點,成熟后全面推廣。截至2019年底,電力輔助服務(wù)市場機制已在東北、華北、華東、福建等14個地區(qū)和省市啟動。
華北電力大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授袁家海指出,隨著新能源大規(guī)模并網(wǎng),電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)手段不足的問題日漸凸顯,原有的輔助服務(wù)計劃補償模式和力度已不能滿足電網(wǎng)運行需求?!澳壳埃覈o助服務(wù)產(chǎn)品單一,調(diào)峰不應(yīng)屬于輔助服務(wù),輔助服務(wù)費用分攤機制不盡合理,產(chǎn)品定價交易機制也不健全。”
袁家海認為,長遠看,通過不同時段的價格信號來引導(dǎo)市場成員在高峰和低谷時段調(diào)整出力,是最經(jīng)濟的方式,也是能夠合理化不同機組輔助費用、降低終端用戶電價的唯一舉措。未來,輔助服務(wù)市場改革應(yīng)向其定義還原,不能先于電力市場建設(shè)?!敖趤砜?,需要詳細評估每種類型機組提供輔助服務(wù)的能力,適當增加爬坡、系統(tǒng)慣性類交易品種,同時在現(xiàn)貨市場試點的省份適當開展競價模式選擇承擔主體?!?/p>
現(xiàn)貨市場不及預(yù)期
深化改革任重道遠
“無現(xiàn)貨不市場”已是業(yè)內(nèi)共識,但現(xiàn)貨市場建設(shè)阻力頗大。
在馮永晟看來,現(xiàn)貨的作用不能用“量”大小來衡量,類似心臟重量與身體體重相比,比重不大但重要性不言而喻?!艾F(xiàn)貨市場的作用,在于發(fā)現(xiàn)電力的真實成本,現(xiàn)貨價格是整個電價體系的核心?!?/p>
《規(guī)劃》指出,2018年底前,啟動現(xiàn)貨交易試點;2020年全面啟動現(xiàn)貨交易市場,研究風(fēng)險對沖機制。
2017年,國家確定8個電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點地區(qū),截至目前基本都已開展了全月結(jié)算試運行。但電力價格雙軌制與市場化“水火不容”,導(dǎo)致不平衡資金出現(xiàn),引發(fā)現(xiàn)貨市場 “陣痛”。
不久前,安徽、江西、陜西先后發(fā)布征求本省電力現(xiàn)貨市場建設(shè)方案的文件,標志著2021年國內(nèi)開展電力現(xiàn)貨交易的省份持續(xù)擴容。雖然短期的試結(jié)算暴露了市場設(shè)計、配套制度等多方面的問題,但結(jié)果證明,電力現(xiàn)貨市場替代計劃調(diào)度制度在我國具備可行性。業(yè)內(nèi)專家普遍呼吁:雙軌制問題若不解決,現(xiàn)貨建設(shè)恐將面臨更多“大考”,甚至影響電改成敗。
發(fā)用電計劃逐步放開
電力市場交易待破冰
《規(guī)劃》明確,有序放開發(fā)用電計劃,并給出了明確的時間表,2020年前逐步取消優(yōu)先發(fā)電權(quán)以外的非調(diào)節(jié)性發(fā)電計劃。
一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士指出,現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度的制定出于以下考慮:保證居民、農(nóng)業(yè)和公益性事業(yè)等用電價格不變;保證國家指令計劃和政府間協(xié)議的執(zhí)行,比如外來電;保證電源側(cè)行業(yè)政策延續(xù),例如保障可再生能源全額保障性收購,保障核電基荷運行;保障涉及民生政策的供暖不受市場影響?!艾F(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度實質(zhì)上形成了電力市場的雙軌制結(jié)構(gòu),阻礙電力市場建設(shè)?!?/p>
2020年5月,國務(wù)院出臺《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》再次提出,有序放開發(fā)用電計劃和競爭性環(huán)節(jié)電價,提高電力交易市場化程度。據(jù)了解,截至目前,除了浙江核電參與現(xiàn)貨市場交易、山東和廣東新能源將參與現(xiàn)貨結(jié)算外,有序放開優(yōu)先發(fā)用電制度并無實質(zhì)進展?!皩嵺`表明,電力體制改革領(lǐng)域并不適用雙軌制,甚至出現(xiàn)嚴重‘水土不服’現(xiàn)象,有序放開發(fā)用電計劃迫在眉睫。”
配售電改革初見效
質(zhì)與量應(yīng)均衡發(fā)展
作為《規(guī)劃》目標之一,全面推進配售電側(cè)改革廣受關(guān)注?!兑?guī)劃》指出,2018年底前完成售電側(cè)市場競爭主體培育工作。2013年,首批十幾家售電公司“入市”,目前注冊數(shù)量已達萬家。但受制于主客觀因素,仍未真正開展擁有結(jié)算權(quán)的售電業(yè)務(wù)。
國網(wǎng)能源研究院企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級工程師薛松認為,售電市場仍在洗牌,但總體秩序良好、售電主體趨于理性、用戶用能逐漸放心,初步完成了售電側(cè)改革任務(wù)和目標?!暗绾未龠M售電公司創(chuàng)新更多增值服務(wù),還有待持續(xù)探索完善。”
反觀配電側(cè),增量配電改革試點進展緩慢。
華北電力大學(xué)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院2020年11月發(fā)布的《2020年增量配電發(fā)展研究白皮書》顯示,四年來,全國分五批次明確了459個試點,在前四批404個試點中,只有202個試點確定招標方式、250個試點確定業(yè)主、118個試點公布股比、150個試點確定供電范圍、138個試點取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)。展曙光認為,增量配電改革的“棋子”要避免被當作“棄子”,仍需有關(guān)部門進一步理順價格機制,完善配套措施。
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